政府绩效管理

一、政府绩效管理的内涵
绩效是原本是管理学家德鲁克用来表示企业成本-收益的经济学概念，后被广泛使用。那么，何为政府绩效（GovernmentPerformanceManagement）？虽然学界对其外延有基本一致的看法，但是，对其内涵的表达却多种多样，美国国家绩效评估小组认为，绩效管理就是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。中国行政管理学会课题组在《政府部门绩效评估研究报告》中指出，政府绩效也称为“政府生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等，不仅指字面解读出来的政府的成绩和效益，而且包括政府提供公共服务和进行社会管理的表现，以及政府在行使其职能过程中的表现。总之，政府绩效就是政府的行为结果以及行动过程的表现，一般包括绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个阶段，也就是政府及部门根据其价值选择，确定治理工具和行为选择，并对行为结果按照既定标准进行衡量并促使其做出有利于实现组织目标的改变的整个过程。结果导向、顾客导向、市场化导向成为政府绩效感绩效管理的价值追求；关于绩效测量指标有3E，即经济（Economic）、效率（Efficiency）以及效果（Effectiveness）和4E，外加公平（Equity）之说。由此看来目标管理、全面质量管理都可以看成是绩效管理的一部分。
政府绩效一般可以从三个层面体现出来，宏观层面即整个政府的绩效，中观层面即具体政府部门的绩效以及微观层面即政府工作人员尤其是领导行为体现出来的绩效，前两者基本可以统称为政府绩效，后者也就是公务员的绩效，公务员的绩效是政府绩效的基础，而政府绩效又是公务员绩效的升华和体现。从新公共管理发展的历程来看，政府绩效是工具理性和价值理性的统一，其中，值得研究的内容包括政府绩效的价值取向、绩效评估指标体系、绩效主体、绩效预算、绩效程序、绩效结果使用等多个方面。
二、国外政府绩效管理综述
关于国外的政府绩效到底可以追寻至何时，有学界也有不同的看法，一般认为是从上个世纪七八十年代的新公共管理运动开始（厦门大学陈振明教授认为可以追溯到泰勒的专业化），在经历凯恩斯主义带来的普遍繁荣之后，20世纪70年代，西方国家面临严重的政府机构膨胀、财政危机、政府信任危机等困境，于是以英国的撤切尔政府的“雷纳评审”（1979年）和后续的“公民宪章”（1988年）以及美国克林顿政府期间的《政府绩效与成果法案》为标志的政府再造运

动在英国、美国、新西兰、加拿大、荷兰等西方国家陆续展开，并取得了显著的成效。简单地说，政府再造的是以提高政府业绩、精简机构、节约财政开支、重塑公众信任等为主要内容的企业型政府、参与式政府、解制式政府以及弹性化政府（盖伊·彼得斯2001年）理念指导下的政府改革。
由于政府绩效本来就是从西方发展起来的，而且其制度和社会基础较好，因此，国外的政府绩效理论研究研究自然也要完备的多，其中，值得一提的是这样几个派别。首先，是基础性研究，以美国史蒂文·科恩（StevenCohon）和威廉·埃米克（WilliamEimicke）为代表，其在《新有效公共管理者》中对政府推行绩效管理的原因、目标、组织结构、工作关系、管理工具、预算控制等进行了详细的阐述；其次，是目标管理，帕特里夏·基利等著的《公共部门目标管理》指出标杆管理效果显著，确定最佳而不是最好的标杆，标杆管理需要提前进行组织准备并选择适当标杆管理程序，防止“排异性”反应，最后对标杆管理的细节问题实践的基础上做了适应性研究；再次，是预算管理排的，以珍妮特·M·凯丽（JanetMKelly）为代表，她的《地方政府绩效预算》将绩效管理转化为绩效预算，只有将政府绩效管理指标与绩效预算结合起来，才能真正地达到绩效管理的预期目标；最后，实践经验型研究，阿·哈拉契米（ArieHalachmi）在《政府业绩与质量测评》中选择性地介绍了荷兰、美国等西方国家的实践经验。
总体上，国外的研究呈现这样重视过程、程序、注重具体问题和案例以及积极引进私部门绩效管理的技术和工具方面，这些研究内容和方法值得国内学习和借鉴。
三、国内政府绩效管理综述
从上个世纪90年代末国内学者开始介绍西方绩效预算，有关政府绩效管理在中国的理论和实务界都得到越来越多的关注。对政府绩效管理的基本理论以及国内外一些实践做法给予莫大关怀，主要体现出这样一些特点：
（一）基础性研究占了绝大多数。与国外成熟的研究相比，国内的很多研究都只是基础性研究，唐铁汉、高小平、周志忍等著名的行政管理专家对政府绩效管理研究做出了很大贡献，而且，中国行政管理学会课题组对政府绩效评估的基本理念、功能、国内外发展趋势、特点、评价主体、我国政府绩效评估的现状和问题以及对策建议做了一些基础性研究，课题组在研究报告中指出，政府管理的核心问题就是提高绩效，国外绩效评估存在制度化、规范化、公民导向性的趋势和特点，指出我国地方政府绩效管理的基本形式有目标管理、改善部门服务质量、专门职能

部门绩效评估、效能监察、政务督察、独立三方评估以及引入通用模型评估等多种实践形式，并建议开展本土化专业化的政府绩效评估；卓越在《政府绩效管理导论》中对政府绩效管理的相关问题做了详细的考察。
（二）对政府绩效管理价值取向探求不断推陈出新。从“君权神授”到契约论，从“守夜人”到凯恩斯主义，从注重效率的新公共管理再到突显公平的新公共行政的价值取向，政府存在之价值历来随政府面临主要问题的变化而变化。以马宝成为代表的一批学者从政治哲学的角度综合学者意见，指出人们对政府绩效价值的共同取向：发展、公平、参与、秩序等，从这个意义上来说，张康之教授提出而进入政府价值追求目标的的服务型政府事实上也可以看成是政府绩效价值取向的探索。
（三）不厌其烦地译介国外政府绩效管理的理论和实践成果。也许是因为政府绩效管理来源于西方，因而译介西方成果得到学者普遍的关注。例如，王巧玲和张成福等译介的《新有效公共管理者》，张定淮译介的《公共部门目标管理》，苟燕楠译介的《地方政府绩效预算》，张梦中、丁煌译介的《政府业绩与质量测评——问题与经验》、《迎接业绩导向型政府的挑战》等，几乎每一方面的优秀成果和实践经验都有所研究，并将其介绍到国内。
（四）对政府绩效评价指标的研究成果显著。中国行政管理学会“政府绩效评估体系”课题组的《政府部门绩效评估研究报告》提出了政府绩效评估的33项指标，得到国务院有关领导的批示和肯定，并于2006年9月23日成立了“全国政府绩效管理委员会”；地方实力派湘潭大学彭国甫教授给予了地方政府绩效评价指标体系极大关怀，他将平衡记分卡、KPI、战略能力等管理工具引入了地方政府绩效指标的构建中，并在详细考察湖南部分市县地区绩效管理实践的基础上提出了用于地方政府绩效评价的由业绩指标、成本指标、内部管理指标3个一级指标，以及13个二级指标和33个三级指标构成的指标体系。其他学者也有所关注。
（五）对地方政府绩效管理的实践经验的总结和研究著述颇丰。在“理论引导，地方先行，科学决策，互动推进”的指导下，中国地方政府绩效评估的实践探索早于中央展开，因此，地方政府绩效评估的实践总结和理论研究成果也著述颇丰。浙江大学胡税根教授以温州市行政审批改革和杭州市城市执法部门绩效考核等地方政府绩效管理的实践经验为基点，对地方政府绩效管理的基本理论和管理过程进行了详细考察；彭国甫更是对地方政府绩效管理从绩效指标到实际推动做出了很多努

力，发表了相关专业论文十余篇；此外还有一些学位论文，如郑州大学徐基良发硕士论文《河南地方政府绩效管理对策研究》、彭国甫的博士论文《地方政府公共事业的管理绩效评价与治理对策研究》等结合地方实际进行了一定的理论探讨。
（六）从绩效预算、政府会计、绩效审计等角度展开的专业性技术性研究日益增多。马国贤认为，政府绩效就是财政绩效，因此，政府绩效管理就等同于绩效预算，并在《政府绩效管理》一书中，对绩效预算给予了充分的理论关怀，并结合卫生、行政、文化、以及教育、农业与林业部门管理的实践做了周到分析；范柏乃在《政府绩效评估理论与实务》一书中从绩效评估实践、定量方法、评估主体、操作程序以及法制化等方面考察了美国、加拿大、日本、澳大利亚、韩国英国等西方国家的绩效评估经验；财政部“绩效评估体系课题组”从评估方法、指标体系、评估报告撰写、评价支持体系、评价准则以及政府会计的角度对政府绩效评价进行了实用性的理论考察。
（七）其他方面。比如从电子政务、公务员绩效评估、绩效评价程序、障碍分析、公众参与、绩效结果的使用等角度也有一定的研究成果。值得一提的是，评价程序和公众参与也许是最有理论和实践价值的突破口。
政府绩效管理在受到理论界极大关注的同时，在实务也没有受到冷落，先后出现了“烟台的社会承诺服务制”、河北省“干部实绩考核制度”、青岛市的“目标管理绩效考核”、南京和珠海的“万人评议政府”、厦门思明区的“公共部门绩效评估”以及甘肃省开创的“非公有制企业评价政府部门”等形式的实践探索。然而，在实践中也出现了各种各样的问题，而且部分实践在开展几年后就由于各种各样的原因不得不停止，因而需要更多的理论支持和实践探索。
四、简单评价
西方发达国家推进政府绩效管理的主要在于化解财政危机、抑制政府膨胀、重塑政府信用等，因此，从经济和社会发展阶段来看，中国也确实有跟进政府绩效管理的需要，在10%左右的经济增长速度和百分之二十几的财政收入增速，而国债却丝毫没有减少的倾向，2004至2005年分别发放2500和2000个亿，行政费用支出占财政支出的比例也不断膨胀，我国财政供养人数为1:30左右，而英美等发达国家却接近1:180，在此背景之下，政府绩效管理也就成为政府改革的必然选择，通过绩效预算、绩效评估、绩效审计以及相应结果使用来提高政府绩效成为全社（下转第9页）（上接第6页）会关注的焦点。但是，在我们推进政府绩效管理理论和实务的过程需要注意这

样几点：
第一，由于我们政府组织还没完全有达到韦伯官僚制组织的规范化要求，不存在西方的去官僚化般的需求，因此，我们的政府绩效管理不仅要注重结果导向，更需要注重程序导向。
第二，要将理论研究与实践跟进结合起来，绩效管理相关交叉学科相互结合，今后更加需要注重政府绩效评估的技术、影响因素、措施、绩效预算、绩效审计等适用性研究，而不是一直停留在政府绩效管理的基本性质、功能效果等空洞的学术阐释阶段。
第三，政府绩效的真正改进需要各方面配套制度的实施，比如干部考核制度、任命制度、民主制度等，同时还需要长期的舆论造势，因此，不能期望一项政府绩效管理机制的实施马上就有立竿见影的效果。
第四，特别需要强调的是由于民主氛围和机制与西方有一定的差距，因此，政府绩效评价的公众参与是一个渐进式的过程，反对盲目照搬。