第四章 公共政策问题的构建分析

2
成都：重拳封杀奥数班
•
这注定了是一场持久战。2009年8月3日，成 都当地一家报社和一家网站联合发起了“成都奥 数白皮书调查”，5天时间内参与投票者超过7000 人。调查结果触目惊心——这边是市教育局要让 奥数彻底和小升初脱钩，那边则有70%的受调查者 力挺小升初要看奥数成绩。成都市这次重拳出击， 能否彻底催毁当地的奥数经济链？奥数是不是封 杀就可以解决？
32
三、政府是如何关注政策问题的？
• 在所有社会问题中，只有一部分问题能够被 公共决策者所关注。由社会问题上升到政策问题， 必须经过政策议程（policy agenda）。
那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的 要求构成了政策议程。 ---安德森
33
（一）政策议程的类型
• 1.系统议程 • 2.正式议程 • 3.两种议程的联系与区别
22
公共政策问题的特征：
• • • • 1.政策问题的关联性 2.政策问题的主观性 3.政策问题的人为性 4.政策问题的动态性
23
公共政策问题的类型：
• 1.密特洛夫与克尔曼——问题概念化 o 自然观 o 道德观 o 环境观
• 2.罗威 o 分配型问题（如：公费医疗问题） o 管制型问题（如：交通管制问题） o 再分配型问题（如：所得税改革）
28
公共政策问题界定的程序
4、问题陈述 3、问题界定 2、问题搜索 正式问题 实质问题 元问题 问题情境
1、问题感知
公共政策分析
案例：一个社会问题的自然史观： 底特律拖车居住者问题
• 底特律，美国密歇根市最大城市，世界闻名的汽车城。 • 1920年春，第1个营地建立，8-10户人家。 • 1930年，城区有了4个像模像样的拖车营区。 • 1935年，这个数目上升到了9个，5个看似要永久居住。 随着拖车居住者逐渐增多，这一社会问题逐渐受到社会广泛 关注，成为社会热点， • 媒体报道：1925年有了第一篇报道“过分吵闹”，19251935年间报道数量稳步上升，1936-1937年报道的频率达 到最高峰 • 市民抗议：房产贬值、治安混乱、环境恶化 • 官方行动：卫生部门接到公众诉求、警方接警乏力、学校 教学秩序打乱 • 问题：请说出底特律拖车问题界定的各个阶段
（二）.政策问题的论证（威廉· N· 邓恩）
战略政策 一级论证
二级论证 功能论证 小论证
运行（操作）政策
（三）政策问题诊断的误差
• • • • • • • • • 组织结构(organization structure) 意识形态(ideology) 无知(ignorance) 信息超载(babel) 噪音干扰(noise) 时间落差(lag) 逃避问题(avoidance) 隐蔽问题(masking problem) 虚假问题(preudo-problem)
公共政策分析
案例：底特律拖车问题的建构过程
• 在1936年～1937年间，报纸中一半以上的新闻报 道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖 车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些滑稽 事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车营 地附近社区的居民、学校当局的有关人员、房地 产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带来 的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德，各种犯罪以 及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，他 们的愤怒之声几乎随处可以听到。
公共政策分析
• 因此，不论是根据媒体的记载，还是根据市民和
案例：底特律拖车问题的建构过程
政府官员们的看法（他们普遍认为有关卫生、教
育、财产和道德方面的群体价值观受到这种客观
条件的威胁），对于底特律地区拖车居住者的问
题，问题察觉阶段的一步步深化是显而易见的， 这段时间大概是从1925年到1935年。 • 问题：请说出底特律拖车问题界定的各个阶段
5
6
要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找出正确的 答案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问 题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的答案。 ——第三类错误
7
公共政策问题的构建分析
第四章
8
主要内容
• 什么是公共政策问题？
• 如何去构建公共政策问题？ • 公共政策问题是如何引起政府注意的？
3
广东:高考加分项目猛砍
• 千呼万唤始出来——广东省招生委员会于 2012年03月02日正式公布广东2014年高考加分项 目调整方案。根据《通知》规定，2014年起，广 东高考加分项目从现在的23个锐减至6个，大减17 个！而加分分值则由原来的20分，统一规范为本 科加5分，专科加10分。此次广东高考加分调整可 谓“下手极狠”：2014年，取消的17项主要有： 中学生各学科奥林匹克竞赛、各类科技竞赛及职 业院校技能大赛项目和省级优秀学生等。
9
一、什么是公共政策问题？
• 首先要弄清楚什么是…
问题（problem）
---问题：实际状态与社会期望之间的差距
---个人问题，团体问题，社会问题
10
问题类型
利益关系
利益载体
典型特征
实现方式
个人问题
团体问题
私人利益
团体利益
个人
组织
个人独享性
组织共享性
市场交换， 个人自治
团体协商， 博弈，交易， 强制 公共选择， 公共政策
案例：底特律拖车问题的建构过程
• 学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题，因为它对学 校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有些学校很难为不断 涌来的拖车居住者的孩子们提供基本的食宿条件，而且几乎
每天都可能会有新学生入校，使学校正常的教学安排受到影
响。而且因为拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子 在一个学年尚未结束之前就不得不离开学校。
社会问题
社会利益
政府
社会分享性
是不是所有的社会问题政府都会管呢？
11
问题
私人问题
社会问题
公共问题
公共政策问题
12
一个问题上升到社会公共问题的层面需要具备三个条件:
o 一是该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛关注，或者至少必须为公众所感 知； o 二是大多数人都认为有采取行动的必要； o 三是公众普遍认为这个问题是某个政府职能部门权限范围内的事务，而且应当 给予适当关注。 案例：一个社会问题的自然史观：底特律拖车居住者问题
4
广东:高考加分项目猛砍
• 这意味着，原本可以加20分的数学、物理、化 学、生物学、信息学奥林匹克竞赛国家级和省级获 奖者，这次被“一刀切”统统砍掉；全国青少年科 技创新大赛、“明天小小科学家”等获奖者原本也 可加20分投档，现在砍掉。而此前最受质疑的省级 优秀学生（包括省级三好学生、优秀学生干部、优 秀学生）加20分投档的规定，这一次也被连根砍掉。 这些措施到底是治标还是治本？
公共政策分析
案例：底特律拖车问题的建构过程
• 几乎在当地居民团体提出抗议的同时，一些公共部 门也行动了起来，如卫生机构、警方和学校。卫生 机构所收到的信息是由那些经常访问拖车营地并施 以救济的社会工作者们提供的：营地里平均每个家 庭还拥有不了一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣； 有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没 有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们 经常要到营地外去打水；冬天里的取暖条件非常之 差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且 有些家庭连这样的条件都不具备。
公共政策分析
案例：底特律拖车问题的建构过程
• 作为与拖车问题直接相关的一个政府组织，警方也同样将 拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，对其执行法律和 维护秩序的工作造成一种新的挑战。警察越来越多地被招
去制止营地中发生的抢劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯
罪嫌疑人以及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。
公共政策分析
公共wenku.baidu.com策分析
案例：底特律拖车问题的建构过程 • 然而，到1930年城区范围内已经有了4个象模象样的
拖车营区，1935年上升为9个。在这9个营区中，有 5个营区的居民看似准备永久性地居住下来。随着拖 车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的不 断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛 的关注。从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向新 闻媒体和市政当局表达的正式抱怨、以及底特律市 官方机构所发布的有关言论来看，底特律市的拖车 居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些迹象 足以表明社会问题的察觉阶段已经由此形成。
34
1.系统议程
• 系统议程：某个社会问题已经引起社会公众和社会
团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求， 要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
• 实质：讨论议程
• 三个基本条件：
• 第一、广泛流传并受到公众注意；第二、有采取 行动的必要；第三、政府权限范围内
35
例：免费午餐
• “免费午餐”是由邓飞等500多名记者和国内数十家媒 体联合中国社会福利教育基金会发起的公益项目。该项目 倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐。2011年4 月2日正式启动。2011年10月26日，国务院决定启动实施 农村义务教育学生营养改善计划。
• 1、关联性 • 2、主观性 • 3、人为性 • 4、动态性 • 涉及面广 • 新的生命观 • 正反两派意见不一 • 无痛苦死亡成为可能
27
二、公共政策问题构建的程序 我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交
怎样搞好乘车秩序?
秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份 怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析 • （一）政策问题构建的程序： 拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去； 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐 为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下 变化成为一个社会问题。据 1987年的统计，因燃放鞭炮， • 除夕夜致伤到医院就诊的有 第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境” 不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱 251人，到初五，增加到1 027 病残的专座死不动窝。是什么原因造成目前这样一种局面呢 ? • 人。其中伤了眼睛的 第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题” 159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警 是老百姓的问题，还是管理者的问题 ? 是实体性基础设施不足 起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初 • 208 第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题” 还是管理制度不健全 ?如果发现不了真正的原因，那么治理良 一零点至 1 点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警 • 第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题” 策又从何谈起 ?秒就发生1起。看来这项传统习俗所造成 104 起，平均每35 的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步， 因此引起北京市政府决策层的高度重视。
案例：底特律拖车问题的建构过程
• 1920年春天，底特律城市的外围地区出现了一小片 拖车营地，大概住有8户到10户人家。这些居住者大 都是产业工人，他们以拖车为家，过着非常贫困的 生活。当时在底特律并没有人觉得拖车居民构成了 社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道这方 面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机构的 档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这个营 地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那些人， 但他们坚持认为“根本没有什么麻烦”。
24
公共政策问题的类型：
• 3.邓恩
o结构优良的政策问题 o结构适度的政策问题 o结构不良的政策问题
25
要素 决策者
问题的结构 结构优良 一个或数人 结构适度 一个或数人 结构不良 许多
备选方案
效用（价值）
有限
一致
有限
一致
无限
冲突
结果 概率
确定性或风险 可计算
不确定 不可计算
未知 不可计算
分析安乐死说明政策特征
公共政策分析
• 现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府
的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会 问题由此转化为…
政策问题 公共政策问题是指基于特定的社会问题，
由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为 希望实现或解决的问题。
21
公共政策问题的基本内涵：
• • • • • 1.社会客观现象或问题情境 2.对上述问题的察觉与认同 3.价值、利益与规范冲突 4.团体的活动与力量 5.政府的必要行动
案例：重拳封杀奥数班
1
成都：重拳封杀奥数班
• 消息一出，《人民日报》发时评、新华社发 长文讨论此事。网上赞声一片：“奥数班取消那 天，就是孩子解放的那天”，“斩断奥数，让基 础教育的咽喉顺畅呼吸，成都万岁！可在一位奥 数金牌教练眼里，奥数还有13年都下不了课。他 坦承，不相信成都能真正“打掉”奥数，“就算 取得暂时性胜利，奥数也会卷土重来”。他甚至 认为，“那4条禁令根本是纸糊的”。