预算法释义

预算法释义
一、本法概述
（一）立法状况
预算法是财政法的核心，而民主的财政是法治国家的基石，因此各国尤其是发达国家都十分重视预算立法，我国也不例外。

1951年，政务院就颁布了《预决算暂行条例》，这个条例一直沿用了40年。

1991年国务院发布了《国家预算管理条例》；1994年第八届全国人大第2次会议通过《预算法》，自1995年1月1日起施行。

该法共分11章79条，章名分别为：总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则。

该法是我国第一部财政基本法律，它的颁布施行，对于强化预算的分配和监督职能，健全财政预算制度，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，具有十分重要的意义。

（二）关联法规阐释
为了贯彻实施《预算法》，使之更具操作性，为预算及其监督提供更为具体明确的行为准则，国务院于《预算法》施行的同年颁布了《预算法实施条例》，分为8章79条。

它根据预算法所确立的基本原则和规定，对其中的有关法律概念，以及预算管理的方法和程序等作了具体规定。

同时，为了进一步将预算活动纳入法治化的轨道，国务院还于1996年发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，财政部也先后发布了《预算外资金管理实施办法》（1996年）。

在市场经济及法治条件下，财政资金的使用也与市场发生直接联系，需要将其纳入法治轨道，与此相关的是2002年颁行的《政府采购法》。

二、法条阐释
（一）《预算法》第1条（关于预算法的立法目的和依据）
1. 关联理论
这是关于本法立法目的和立法依据的规定。

该条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

”
开宗明义地指出立法目的和立法依据，可谓每一部法律都采用的立法技术。

同时，本条规定也间接地说明了什么是预算法。

《预算法》在学理上属于狭义的预算法，即国家权力机关制定的一部作为国家财
政和预算基本法的法律。

广义的预算法则指各种调整国家预算关系的法律规范，也即调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称。

另外，根据学界通说，预算法作为财政法的核心，属于经济法的范畴，是中国经济法的一个最要的组成部分。

从世界各国来看，对预算管立法一般有以下几种形式：一是在《宪法》的有关章节中规定国家预算的有关问题；二是由作为财政基本法的《财政法》来规定有关预算问题；三是制定专门的《预算法》；四是通过年度预算方式确定预算的法律效力。

我国采取的是第三种形式。

我们认为，预算法应该遵循以下几个基本原则：一是与《宪法》和有关重要法律保持一致；二是强化预算的法律效力，使预算收支成为法令性的刚性指标；三是规范预算程序，明确预算管理职权；四是把法律的科学性和可行性结合起来。

有鉴于此，预算法应该涵盖以下五个层次的内容：一是规定所涉及的预算机构的范围，赋予有关机构编制、审查、批准国家预决算的明确职权和责任；二是规定预算收支的范围，国家预算和决算编制、审查、批准的程序，明确预决算编制的原则和立法机关审查预决算的方式，以及预算编制部门应该向立法机关提供的说明资料；三是明确预算执行的要求和预算调整的方式，并规定对违反预算行为的处罚措施；四是明确预算监督机构以及监督的方式和责任；五是要求政府各部门及单位建立内部控制和审计制度，并对外部审计作出规定。

2. 规范阐释
本条提出了国家预算法治建设问题。

预算法治是国家在民主基础上依法理财的需要，是提高预算民主化、强化预算监督的需要，也是国家宏观调控的重要手段。

它要求我们全面领会预算法治的精神实质，依法进行预算活动。

（二）《预算法》第2-7条（关于预算的层次与结构）
1. 关联理论
该几个条文的理论基础是预算的层次与结构，通说认为各级政府的财权大小要通过预算收支范围的划分具体体现出来，而政府的活动范围和方向又受到预算收支规模的制约。

在现代社会，一般国家都实行多级预算。

我国的国家预算，根据国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、地方预算、各级总预算和部门预算、单位预算。

各级预算都要实行收支平衡的原则。

该
法第4-7条分别对中央预算、地方预算、部门预算和单位预算的具体内涵作了规定。

实践中，县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算活动，但是不作为一级预算。

同时，为了明确法律条文的具体含义，预算法实施条例还分别对“中央各部门”、“本级各部门”和“直属单位”作了界定。

2. 规范阐释
这几条界定了中央预算、地方预算、部门预算和单位预算的具体内涵：中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成；地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成；地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成；地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成；各部门预算由本部门所属各单位预算组成；单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

对此，还要结合《预算法实施条例》来理解。

所谓“中央各部门”，是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体；所谓“本级各部门”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、政党组织和社会团体，所谓“直属单位”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。

（三）《预算法》第8条（关于中央和地方分税制）
1. 关联理论
本条规定“国家实行中央和地方分税制”，文字简单，内涵却十分丰富。

分税制是分级财政体制，也是税收管理的一种形式。

它是在中央和地方以及地方与地方之间，根据各自的职权范围划分税种和税源，并以此为基础来确定各自的税收权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。

早在10世纪中叶，欧洲一些国家就已经实行分税制；日本在明治维新以后也实行过分税制；我国在清末曾经出现过分税制的萌芽。

目前世界上许多国家都通过分税制来实行分级财政管理，这是因为分税制适合于市场经济发展的客观需要。

关于分税制的类型，主要有两大类，一是分享税种式分税制，它是指全国所有开征的税种由中央统一制定，对既定的税种及其收入在中央与地方之间不重复征税的前提下，确定中央与地方各自的管理权限和收入归属。

它还可细分为中央与地方拥有的税种互不重复、不设共享税和设有部分共享税两种类型。

二是分享税源式分税制，它是指中央和地方都有各自相对独立的税收管理权限，中央和地方可以对同一税源课征
相同性质的税收。

它又具体可以分为分征式、附加式和上解式。

我国根据自己的国情，选择了第一类既有中央税、地方税，又有中央和地方共享税的分税制；也即在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。

2. 规范阐释
我国实行的分税制在收入划分上大体是这样的：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将适合地方征收管理的税种划分为地方税，并充实地方税种，加强地方税收入；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。

具体的划分为：（1）属于中央的税种和收入有消费税、关税、海关代征进口商品的消费税和增值税、中央企业缴纳的企业所得税以及铁道系统、中国人民银行、工商银行、农业银行、建设银行、中国银行等银行总行和保险公司总公司缴纳的营业税（包括城市维护建设税和教育费附加）、地方银行和外资银行及非银行金融企业（包括信用社）缴纳的企业所得税等。

外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

（2）属于地方的税种和收入有营业税（不包括铁道系统、人民银行、工商银行、农业银行、建设银行、中国银行等银行总行和保险公司总公司缴纳的营业税）、土地使用税、个人所得税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税（不含证券交易印花税）、屠宰税、农（牧）业税、对农业特产收入征收的农业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、地方企业所得税以及国有土地有偿使用等等。

（3）属于中央、地方共享的税种和收入有增值税、资源税和证券交易税。

其中，增值税中央分享75%，地方分享25%；证券交易税由中央和地方五五分享；资源税按品种分享，其中海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方。

现行分税制对管理权限的划分大致是这样的：中央税、中央地方共享税、地方税的立法权限一律集中在中央；中央税和中央地方共享税由国家税务局负责征收和管理，共享税中地方分享的部分由国家税务局直接划归地方金库，地方税则由地方税务局负责征收和管理。

（四）《预算法》第9、12-18、38-42条（关于预算职权）
1. 关联理论
该几条的理论基础是预算职权。

明确划分国家各级权力机关、各级政府、各级财政部门以及各部门各单位在预算活动中的职权，是保证依法管理预算的前提条件，也是将各级预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和预算决算的各环节纳入法治化、规范化轨道的必要措施。

根据统一领导、分级管理、权责结合的原则，第12－18这七个法条明确地规定了全国/地方人民代表大会及其常务委员会、国务院/县级以上地方各级政府/乡级政府、国务院/地方各级政府财政部门、各部门各单位的预算职权。

2. 规范阐释
这些条文规定得比较细，具有操作性。

因为不同的机关或部门享有不同的预算职权，这也是保证预算的严格法定程序性的需要，为此，第9条规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。

预算活动乃是国家财政经济领域中最重要最基本的活动，必须依法进行，体现人民的意志和愿望，实行预算法治。

任何单位和个人均不得擅自改变已经合法程序而具有法律效力的预算。

这一规定有助于防止预算活动中的人治倾向。

第38-42这五个条文构成单独一节，是对预算审查和批准的规定，具体规定了预算的审批、备案和批复。

各级预算的审批具有时效性、级别性、程序性和严肃性。

中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

所谓预算备案，即各级政府预算批准后，必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算监督，预算备案是与预算审批密切相关的一个制度。

而预算的批复，是指各级政府预算经过本级人民代表大会的批准之后，本级政府财政部门应当及时向本级政府各部门批复预算。

3. 关联案例及其法律适用
查处机关“小金库”。

2000年，中央纪委、监察部会同审计署、海关总署、卫生部等有关部门,查处了卫生部原卫生检疫局私设“小金库”的案件,给予该局局长曲×开除党籍、行政撤职处分，该局国有资产管理处处长柳×留党察看两年、行政撤职处分，该局法规处处长郝×行政开除处分、予以党内除名；对该局滥发奖金等不合理开支依法予以纠正。

1993年,曲×擅自签发文件，由卫生检疫局利用行政手段筹集基金，加上曲×要求局机关各处、室搞创收,至1997年，截留收取系统内各单位应纳入预算外管理的资金和各单位创收金额高达2.86亿元。

一个仅40多人的单位,以参观、考察名义支付公款旅
游、出国费用357万元，未办理任何审批手续购置住房、汽车、移动电话等支出4658万元,另有2500万元开支无原始单据或票据遗失。

国家机关收支的是人民、国家的财产，即使预算外资金也属于财政资金，按照法治的要求，都将逐步纳入部门预算管理。

中央纪委、监察部就此案发出通报指出,卫生部原卫生检疫局从部门和小团体利益出发,违反规定搞“创收”,截留收取应纳入国家预算外管理的资金,私设“小金库”,自收自支,挥霍浪费,管理混乱,其数额巨大,性质恶劣,后果严重,影响很坏，曲×等人因此受到党纪、政纪处理是咎由自取。

（五）《预算法》第10、24、44条（关于预算年度）
1. 关联理论
这几条涉及预算年度，主要是历年制或跨年制问题。

世界各国采用的预算年度一般为一年，但起止时间不尽相同，我国采取的是历年制。

《预算法》第10条规定，预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止。

第24条规定，各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。

各预算活动的主体都必须按照法律规定的时间要求及时地编制预算，只有及时地编制预算才能保证国家财政税收活动的正常依法进行。

有学者对预算的历年制提出质疑，认为结合中国各级人民代表大会召开的实际情况，预算作为法律文件的时效性和严肃性，预算法的约束力受到了挑战，应该予以改变：或者将人代会召开的时间提前到预算年度开始之前，或者将预算年度的时间由现行的历年制改为跨年制，比如以每年5月1日至下一年的4月31日为一个预算年度。

该意见是有道理的，符合法治要求。

至于实行跨年制的具体起止时间，则可以根据实际的情况和需要进一步研究酌定。

2. 规范阐释
鉴于历年制预算编制制度存在的问题，第44条规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

由于从预算草案到人代会批准之间有一个时间差，而这段时间政府的财政收支不能停止，所以要做这样的变通。

在法治条件下，预算活动必须按照具有确实法律效力的预算文件进行，此条规定可以认为是改革前的权宜之计。

（六）《预算法》第19-23条（关于预算的收支范围）
1. 关联理论
这五条是《预算法》第3章，对预算的收支范围作了界定。

其中第19条规定，预算由预算收入和预算支出组成。

预算收入包括：税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益；专项收入；其他收入。

预算支出包括：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。

明确界定预算收支的范围，能够充分发挥预算的积极作用，以兴其利除其弊。

为了准确理解相关条文的含义，《预算法实施条例》特以专节对“依照规定应当上缴的国有资产收益”、“专项收入”、“经济建设支出”、“事业发展支出”、“中央预算收入”、“地方预算收入”、“中央和地方预算共享收入”、“中央预算支出”、“地方预算支出”等用语作了明确的解释。

2. 规范阐释
通过国家现行的预算收支科目，可以进一步了解预算收支范围。

国家预算收支科目由财政部统一制定。

（1）一般预算收入科目包括：增值税；消费税；营业税；企业所得税；企业所得税退税；个人所得税；资源税；固定资产投资方向调节税；城市维护建设税；房产税；印花税；城镇土地使用税；土地增值税；车船使用和牌照税；船舶吨税；屠宰税；筵席税；关税；农业税；农业特产税；牧业税；耕地占用税；契税；国有资产经营收益；国有企业计划亏损补贴；行政性收费收入；罚没收入；海域场地矿区使用费收入；专项收入；其他收入；一般预算调拨收入。

（2）一般预算支出科目包括：基本建设支出；企业挖潜改造资金；地质勘探费；科技三项费用；流动资金；支援农村生产支出；农业综合开发支出；农林水利气象等部门的事业费；工业交通等部门的事业费；流通部门事业费；文体广播事业费；教育事业费；科学事业费；卫生经费；税务等部门的事业费；抚恤和社会福利救济费；行政事业单位离退休经费；社会保障补助支出；国防支出；行政管理费；外交外事支出；武装警察部队支出；公检法司支出；城市维护费；政策性补贴支出；对外援助支出；支援不发达地区支出；海域开发建设和场地使用费支出；专项支出；其他支出；总预备费；一般预算调拨支出。

另外还有基金预算收支科目和债务预算收支科目，此不赘述。

预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。

预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。

《预算法》第21条规定，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补
助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

另外，依第23条规定，上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。

下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。

（七）《预算法》第25、26条（关于复式预算）
1. 关联理论
《预算法》第26条规定，中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。

复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院制定。

这条涉及预算的一般结构类型问题。

预算的结构反映出国家财政活动的范围和规模，也反映了财政干预经济生活的不同形式和性质。

一般而言，预算的结构类型分为单式预算（即政府的全部财政收支汇编于一个统一的预算表之中）、复式预算（即把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质的不同，分别编制两个或者两个以上的预算，一为经常预算，一为资本预算）、绩效预算（即政府首先制订有关的事业发展计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定执行计划的实施方案，并在成本效益分析的基础上，确定实施方案所需支出的费用来编制预算）、计划－项目－预算制（即依据国家确定的目标，着重对项目安排和运用进行定量分析而编制预算的制度安排）、零基预算（即要求各基层预算单位每年根据下达的计划重新编制预算，并要求提出尽可能多的方案，以供择优选择，上级主管部门对基层预算单位上报的方案进行审查和评估，提出意见供下级修正方案，基层单位根据最后选中的最优方案，结合上级提出的修改意见，编制详细的执行预算）。

2. 规范阐释
《预算法》选择了复式预算这一结构类型，相较于以前的单式预算，有了很大的进步。

在实践中，复式预算没有按照通常的做法分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障基金预算等，而是分为经常性预算和建设性预算。

有关操作中存在的问题和对策，将在后面的立法建议中阐述。

为了贯彻复式预算的编制要求，第25条规定，中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。

《预算法实施条例》在此基础之上明确规定，各级政府编制年度预算草案的依据为：法律、法规；国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；
上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。

各部门、各单位编制年度预算草案的依据是：法律、法规；本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；本部门、本单位的定员定额标准；本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。

（八）《预算法》第27-37条（关于预算编制的原则、内容和程序）
1. 关联理论
这些条文涉及的理论是预算编制的原则。

预算编制的原则是随着现代预算制度的产生而产生，并且随着社会经济和预算制度的发展而不断变化的。

历史上，美国联邦预算局长曾提出过预算的八大原则。

有学者指出，我国预算法应当确定预算的统一性原则、完整性原则、权威性原则、公开性原则和年度性原则。

还有学者认为，预算编制应该遵循六大原则要求：按照复式预算方法编制；量入为出、收支平衡；与国民生产总值的增长率相适应；贯彻厉行节约、勤俭建国的方针；统筹兼顾、确保重点、妥善安排；按照规定设置预算周转金。

只有确定了预算编制所应遵循的原则，才能编制出适应经济社会发展需要并符合法治要求的预算草案。

2. 规范阐释
《预算法》第27条规定，中央政府公共预算不列赤字；中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。

第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

这两条体现了预算平衡性原则。

《预算法》第29条规定，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应；按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。

第30条规定，各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针；各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。

这两条体现了预算的真实性原则和合理性原则。

关于预算编制内容，第31-33条指出了在编制预算时应当特殊考虑的项目或安排，即：安排必要的资金用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业；按照本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支；各级政府预算应当按。