浅谈国土空间规划编制存在的问题及解决思路

浅谈国土空间规划编制存在的问题及解决思路

摘要:国土空间规划体系的建立，如何做好国土空间引起广大同行深入的思考。

如何有效提升国土空间的利用率，集约节约利用土地资源，是国土空间有效保护

利用需要要探索的重要一题。目前，各地国土空间规划正在编制过程中，市县镇

国土空间规划体系逐步建立，编制过程中一些普遍存在的问题逐渐暴露出来。比如，国土空间规划编制过程中受传统城市规划编制体系约束，就需要跳出传统城

市规划的各类思维定式，深度结合经济社会发展现状，同时关注于创新，实现编

制体系和指标控制体系的改变，只有这样才可以发挥本轮国土空间规划的作用，

指导国土空间的保护与发展。

关键词:国土空间;规划;创新;发展

1我国传统土地空间规划思维定式研究

要实现社会经济的稳定发展，同时满足国土空间体系的保护发展，就需要突

破传统空间规划领域的一些思维定式，跳出传统理念的束缚：

（1）敢于大胆探索与创新，突破统计学和图形学的机械思维定式，如在传统空

间规划中常出现的“一核五圈四带”等思维定式，以及以土地开发为目的的规划编

制体系。新的空间规划体系是在生态环境保护、双评估、双评价的新的体系下重

新定义，着眼资源能源生态保护，是在保护的前提下适应当前和未来一段时期经

济社会发展的目标，多元要素的介入使得原有城市规划编制体系需要做深入调整。（2）改变传统单一性思维。过去几十年的城乡规划一直在思维形式上表现单一，无法将空间与各类资源要素做整体考虑，因此难以满足可持续社会的发展诉求。

因此，国土空间规划需要将土地、生态要素、人口与经济社会发展等综合起来通

盘考虑，创新规划编制体系，提升资源配置效率，实现各类资源的有效保护和利用，取得经济、生态、社会的多重效益。

（3）敢于摒弃计划经济的理念:新时期国土空间规划应深入结合经济社会的发展

特性，注重城镇、生态空间的协调性、开放性和产业迭代升级需求，同时突破以

增量为依赖的外延化思维定式，国土资源的空间规划纳入存量思想，挖掘现存可

利用土地资源更多的价值，实现土地资源的有效应用。

2新形势下国土空间规划的现实需求

随着文明冲突的日益显化，地缘政治具有更大的不确定性，国土安全和人民

生命财产安全摆在了更为突出的位置。规划不仅要满足现代化社会发展的新要求，更要满足国土安全要求。

新冠疫情的发生，折射出我国现有城乡体系在规划体系上还需不断更新完善。首先，城市应急空间考虑不到位，城市发展备用地储备不足，导致医疗应急救治

医疗体系无法在短时间内实现运转。其次，部分城市公共空间在重大疫情发生时

无法及时转换为应急救治空间，极大地延缓了救治效率。因此，新的国土空间规

划体系，需要在平战结合上做深入考虑，在用地类型、空间转换上给予足够重视。

前一段时间，安徽、湖北、江西等省份部分地区降水集中，导致部分河湖水

系水位高涨，甚至达到或超出历史最高水位。部分市县城镇被洪水淹没，数万亩

农田被淹，严重影响了民众生产生活，造成严重的生命财产损失。从国土空间规

划角度考虑，如何从规划角度避免和降低洪水造成的危害和损失，是否该反思城

市规划过程中，如何将防灾减灾放到更为突出的位置，规划是否存在考虑不周、

调研不深入等问题。因此，新的规划体系，应深入考虑自然灾害对城市建设造成

的影响，应在深入调研、科学评估的基础上科学决策，充分尊重科学规律，最大

化降低自然灾害造成的损失。

第三，充分认识本轮国土空间规划的未来需求。本轮国土空间规划，着重解

决四个方面的问题，一是充分强化统领和战略引领，增强资源统筹配置能力，二

是贯彻高质量发展诉求，实现生产、生态、生活空间品质的全面提升，三是各级

各类资源的高效利用和有效保护，四是强化管控，实现国土空间的可持续发展和

利用。随着大数据、云平台、信息技术的不断升级和利用，在国土空间规划现阶

段要解决上述四个问题的基础上，还需面向未来构建适应未来生产生活需要的新

型国土空间规划体系，有以下三个着眼点：

1、智慧城市、韧性城市将是未来城镇发展的必然方向。国土空间规划要面对智

慧城市和韧性城市建设，在城市空间、指标管控、市政配套、城市交通、防灾减灾、邻里空间、医疗保障体系的与生产生活紧密相关的多个维度发生深刻变化，

如何实现国土空间规划与上述各个维度的有效结合，避免城市建设与社会进步的

脱节，是需要考虑的重要问题。

2、随着我国全球定位系统、5G技术的广泛应用，工业互联将成为我国产业转型

升级的重要考量。工业互联网的建立，将深刻影响城市基础设施建设、居民生活

和行为方式的重大变化。如何新型指导新型基础设施建设，创新满足工业发展诉

求和居民生产生活需要，也是本轮规划要面对的现实问题。

3、国土空间规划平台建设与信息技术的结合。未来国土空间规划将形成“一张图”平台监管系统平台。信息技术将为平台智能化、数据收集分析自动化、全天候监

测预警、国土空间保护利用分析评估等提供全方位技术支持。如何实现国土空间

规划及监督监管体系与新型信息技术的有效结合，是发挥规划作用的重要考量。

3改进国土空间规划编制要点

新形势下的国土空间规划需要适应社会的发展与挑战，同时也需要跳出传统

思维格局的束缚，大胆的突破与创新，才可以有效利用资源，实现社会经济多元

化发展。

3.1国土空间规划突出战略区位和战略利益特征

现代化的国土空间规划既要适应社会经济的发展，全面落实国家战略，平衡

各级各地经济社会发展诉求。

在国土空间规划中，需要制定“基础设施—生态安全—活力营造”三位一体融

合规划。而在规划中将交通系统、生态系统、以及设施基础作为空间规划的核心。同时在编制中敢于突破与创新，在采取常规的空间规划技术以外，还可以将开发

地块或开发区域的战略利益纳入考核内容，并对社会发展影响、经济影响做全面

活化评估。土地空间的规划必须突破传统编制体系的束缚，既要讲究经济性特征，也需要满足社会时代发展特征，强化生态、业态发展，提升国土空间利用效率。3.2聚焦“轴带—城市群—城乡结合部重点区域”开发

就是依托重要交通干线来聚集经济要素，提升轴带对统筹区域协调发展和活

力激发的能力，如沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带等。城市群耦合重点区域开发，就是要顺应城市群和经济区相互耦合的趋势，发

挥城市群对周边区域的辐射力和带动力。要以小城镇的发展为战略支撑点，吸引

周边农民就近就业居住，促进乡村振兴，加快城乡均等化进程。

3.3 聚焦信息技术的应用和经济社会发展的诉求

国土空间规划是对未来较长一段时期内国土空间的保护开发利用做出系统安排，需满足不同时期经济社会发展的多元诉求。信息技术已经深刻影响了社会经

济发展的方方面面。因此在规划编制本身和适用对象都要予以充分考虑，适当超