行政处罚中的地域管辖

行政处罚程序规定》中的地域管辖

《行政处罚程序规定》第五条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。这一规定直接来源于《行政处罚法》第二十条关于地域管辖的原则规定。

确立违法行为发生地的地域管辖原则的意义和作用

1.有利于充分行使行政处罚权。

在我国，按照横向和纵向方式划分上下级和同级行政区域，各行政机关在自己负责的辖区内行使行政事务管辖权。在各省、自治区、直辖市区域内，县级以上工商行政管理机关的设置与行政区划一致，依行政区划设立相应级别的工商行政管理机关。因此，工商行政管理机关只有对发生在本辖区内的违法案件，才能行使管辖权。

也就是说，违法行为发生在哪一个工商行政管理机关的管辖区域，该地的工商行政管理机关就有权也有责任对违法行为进行查处。这也是我国行政机关各司其职、各负其责、权责一致的行政管理体制所要求的。

2.有利于及时查处违法行为。

在对违法行为进行查处的过程中，一项重要的工作是查明案件事实。查明案件事实，需要及时收集与案件有关的物证、书证等证据，需要检查现场、询问当事人，掌握与违法行为有关的一切情况。这一切只有违法行为发生地的执法机关才有条件迅速、彻底地办到、办好。

违法行为发生地以外的执法机关远赴异地办案容易时过境迁，不仅会因难以查明案件事实而贻误办案时机，而且也不利于降低行政成本。

3.有利于消除违法行为造成的不良社会后果。

对违法行为实施行政处罚，不是为了处罚而处罚。对违法行为及时查处，旨在通过一案教育一片，责成违法行为人停止违法行为的同时，教育其自觉守法，警示广大经营者合法经营、诚实守信。

违法行为发生地的工商行政管理机关对当地市场和经营户的情况最为熟悉。由违法行为发生地的工商行政管理机关对违法行为实施行政处罚不仅有利于合法行政，还有利于合理行政，有利于做到紧密联系执法实际，准确、有力地打击违法行为，防止违法行为的危害扩散蔓延。

如何理解和适用有关违法行为发生地的规定

《行政处罚法》颁布施行后，执法实践中对“违法行为发生地”的理解颇有争议。目前，不论是行政机关，还是司法机关，一般均从广义上理解和适用有关违法行为发生地的规定，即违法行为地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地。

这种理解和适用，涵盖了违法行为人实施违法行为在各个阶段所经过的各个空间，有利于案件的查处，避免违法行为得不到及时惩治现象的发生。

然而，这种理解和适用也导致地域管辖具有复杂性和多重性。例如，某个制售假酒的违法行为人，在甲地制造假酒，到乙地销售，其间经过丙、丁两地。依照上述理解和适用，甲、乙、丙、丁四地均可为违法行为发生地，四地的工商行政管理机关对这一案件均有管辖权。

对此，实践中采取“谁先发现、谁查处”的办法是可行的，《行政处罚程序规定》将其作为共同管辖的解决办法之一。《行政处罚程序规定》第九条规定，对当事人的同一违法行为，两个以上工商行政管理机关都有管辖权的，由最先立案的工商行政管理机关管辖。

地域管辖原则的例外规定

行政处罚由违法行为发生地的县级以上工商行政管理机关管辖，这是基本原则。法律、行政法规另有规定的，应依照其规定管辖。

例如，国务院《特殊标志管理条例》规定，特殊标志所有人或者使用人有所列违法行为的，由其所在地或者行为发生地县级以上人民政府工商行政管理部门责令改正，可以处以5万元以下的罚款。该项规定采用的是行为人所在地和行为发生地相结合的管辖规则。在查处这类案件时，除行为发生地工商行政管理机关有管辖权外，行为人所在地的工商行政管理机关也可以行使管辖权