有关治理理论的研究综述

有关治理理论的研究综述

摘要

20世纪80年代在西方兴起地方政府治理运动标志着人类公共生活新时代的来临，自90年代以来治理理论成为西方学术界特别是政治学、行政学、社会学和管理学等学科探讨的理论热点问题，以治理为研究对象的著述大量涌现。我国也受到了治理运动及其相关理论研究活动的影响，国内学者不仅致力于将国外治理理念的成果引进国内，同时也对其展开了自己的思考，结合我国具体实际，有意识地对其本土化，在加深研究国外理论成果的同时，也取得了属于自己在政治学、公共管理学领域的理论成就，形成了理论研究与运用研究、规范研究与实证研究共同发展的局面。从知识论的角度看，治理理论是我国学者在寻求解决政府危机和社会矛盾问题上所做出的一次尝试，它打破了人们长期存在的两分法的思维模式，促进政府在管理方面由“统治、管理”的传统管理模式而向“治理”新的管理模式转变，它以崭新的知识体系和独特的分析框架建构起一种新型的国家与社会关系范式的命题。从实践论角度来看，治理理论是指引我国自社会主义市场经济体制建立和完善以来政府改革的方向，力争建立一种“以人为本”的服务型政府，以治理理论要求合作的价值追求为基础的新的管理方法和技术条件来提供公共产品和服务，从而实现善治的政治局面。本文在回顾治理理论兴起的缘由基础上，对治理概念、国内外学者有关治理理论的研究现状、治理的中国适应性问题以及治理运动在中国开展情况做一个综述性研究。

关键词：治理理论；治理实践；地方治理；治理理论的中国适应性；研究综述

自从1989年世界银行在讨论非洲的发展情况时首次提出“治理危机”以来，“治理”这个概念在学术界很快引起广泛关注其实“治理”并不是新造的词汇，早在14世纪末叶，英格兰国王亨利四世就是用过这个概念，用以表明上帝授予国王对国家统治的权利，但是新世纪赋予了“治理”新的内涵，在此基础上并催生了一些西方发达国家的治理运动，特别是进入20世纪90年代以来，治理运动传遍全世界，与此同时对治理理论的研究更是如火如荼，各国学者都为这一新的制度范式做出了卓越贡献，加快了治理理论体系的健全化和多样化，今天我们所看到的各国政府改革都是力求实现治理和善治的政治运动，再此不得不承认尽管各国学者对治理有争议但是它却成为一个颇具潜力的公共管理研究新领域。

一、治理理论兴起的背景及其基本内涵

(一)治理理论兴起的背景

人类政治历史从“统治”到“管理”再到“治理”都是伴随着特定危机的爆发而发生的，之所以治理时代会降临，是因为传统管理的过程中政治家和学者们都看到了市场和国家都有失效的可能，只有建立一个政府、社会、市场合作的网络机制和体系才能有效应对当今社会危机。20世纪七八十年代在经济全球化迅猛发展的大背景下，各国经济联系日益密切，为了提高本国民族产业的竞争力，各国纷纷进行经济发展方式的转变，以知识经济和高新技术产业为经济发展的核心成为各国的共识，标志着后工业时代的来临，而且在以19世纪工业生产技术为基础建立起来的官僚化政府公共事务的管理越来越不适应全球化带来的政治、经济、社会和生态问题，特别是发展国家中社会矛盾更是尖锐化、多样化和复杂化，加上全球化过程中跨国公司给输出国和输入国带来不均等的利益问题和全球面临的普遍性安全、生态

和环境问题都需要各国以合作的姿态来应对，这就促使国家或政府转变了传统的管理方式。现代信息技术的发展也是不可忽视的因素之一，据美国Nielsen公司2014年最新报告显示在全球60亿人口中已有5亿人上网，而且数量正在不断增加，其实早在20世纪90年代初美国提出“信息高速公路”之后，各国为了提高政府公共行政效率和质量也加快了政府网络工程的建设，这样一来公民和社会组织可以通过网络表达自己的利益诉求，从而也影响着政府得态度和行为，政府决策不仅高效、便通，而且程序科学化、民主化，网络技术成为推动政府改革行政方式的强劲动力。随着各国民主制度的全面推行，市场经济的发展，法律体系的健全，公民的自我意识得到了较大幅度的提高，为了维护各自的利益他们开始成立各种社会组织，这种不同于政府组织以及政治性组织的团体，在当今取得了长足的发展，他们的影响力已经成为政府决策必须考虑的一个因素，而且政府是可以通过与这些组织合作共同解决公共事务问题，这也是推动实现治理的动力。综上所诉就是治理实现的外部因素。

人类社会正在发生的如上所述的巨大变化，不可避免地对传统的政府管理理论和模式提出了挑战，传统管理模式的单一和单向运动，以及加上层级限制等弊端和缺陷，都在公共产品和服务中不同程度的削弱了政府的合法性和权威性，从而带来了信任危机和治理危机，这些自身暴露的种种问题，都与经济、社会发展不相协调，这就导致政府自身也不得不寻求新的理论来改变管理模式，恰好治理理论适合新时代要求，政府改革的同时也为治理理论的发展提供了条件和支持。

在理论渊源上，治理理论与20世纪70-80年代社会科学出现的某种范式危机有关，因为原先各个科学领域的范式已经不能诠释新的世界了，随着信息技术革命和知识经济的形成，以“现代科学革命”中形成的原子结构理论、量子力学、相对论为理论前提，形成了研究系统复杂性、非线性的后现代“复杂性科学”，这种以研究系统复杂性和非线性关系为对象的整体性科学对经典科学范式构成了挑战，20世纪70年代，科学界掀起了一场探索复杂性的浪潮，耗散结构理论和超循环理论等自组织理论、混沌理论、突变论和分形理论等理论标志着“复杂性科学”的形成，把复杂性科学引入到管理领域既是新时代社会经济发展的要求，也是政府创新管理实践的必然要求。20世纪70年代西方经济发展进入滞涨期，政府管理效率低下，重新激活市场的呼声越来越大，这时新自由主义兴起了，政府私营化和重塑运动一度登峰造极，但是却沦落为纯粹的管理学和经济学范畴，忽视了公共利益的价值所在，因此越来越多的人对新公共管理运动进行了反思，多数人主张改革途径不仅仅是引入竞争提高效率，更主要的是确立合作机制能在维护私人利益的基础上更有效地保障公共利益。同时期，公共选择理论也为治理理论的发展提供了养分，公共选择理论在批判传统市场经济理论和凯恩斯经济学的过程中发展起来的，坚持政府组织和政府官员是理性的经济人，他们的行为旨在追求自身效用的最大化，不会完全代表公共利益，唯一寄托在政府身上是危险的行为，这就从反面告诫我们公民社会的参与和分权管理是最合适的管理模式。治理理论也吸收自组织理论的有益成分，一群相互依赖的人可以把自己组织起来进行自主治理，面对搭便车、规避主义和机会主义等诱惑，能够取得持久的共同利益。治理理论一直都强调政府与公民、政府与社会、社会组织之间的合作来管理公共事务，提倡多中心治理的新制度范式正是得益于上述理论的长足发展。

当然，随着国内外形势的新变化和研究者们对治理理论研究的不断深入，必然会促进治理理论从其他新型学科中吸取有益成分来使自己的发展适应新形势的要求。

(二)治理理论的基本内涵

1.关于“治理”的界定

英语中的治理（governance）一词在英国国王亨利四世首次使用的原意是控制、引导和操纵，来源于拉丁文和古希腊语，而且是可以与统治一词互换使用的，是指与管理国家公共事务相关的政府性活动。但1989年世行提出“治理危机”后，西方学者就赋予了治理新的