我国旅游法规中存在的问题及对策

我国旅游法规中存在的问
题及对策
姓名：***
学号：***********
专业：旅游管理
指导老师：***
摘要：本文结合中国旅游立法的现状,提出了旅游法规中存在的问题,分析了中国旅游立法的相对滞后给旅游业带来的不利影响,从而促使相关立法机关重视旅游立法,进一步健全和完善旅游法律法规。

伴随着我国旅游业的发展，我国的旅游法制建设也取得了一定的成绩，旅游法规已初步形成体系。

但不容否认的是，我国的旅游法建设还存在不少问题，如旅游法规层次不高、内容不配套、部分法规不够严谨、缺乏可操作性、执法力度较弱等。

要完善我国的旅游法体系，应从做好旅游法规的配套、清理现有法规、加强国际间法律交流与合作等方面入手。

关键词：旅游法规；问题；完善；旅游业法制建设
伴随着改革开放的进程,我国旅游业也发展起来。

中国进入ＷＴＯ后,旅游业作为一种产业,成为了新的国民经济增长点,在社会发展中起着重要的作用。

然而在旅游业蓬勃发展的今天,规范旅游行为的旅游法规由于受当时客观原因的限制出现了一些与发展中的旅游业不相适应的情况。

法律制度的不完善给旅游业带来了不利的影响,使我国旅游业的可持续发展和旅游大环境的建立面临严重的挑战。

学术界较为一致的意见认为，“旅游法通常是指调整旅游活动领域中各种社会关系的法律规范的总称”。

新中国成立以来，我国的旅游法从无到有，到现在已渐成规模。

这些旅游法规在发挥了重要作用的同时，也存在不少问题。

构建新的完善的旅游法体系是当前我国旅游业发展新阶段所面临的重要课题。

一、现阶段我国的旅游法律法规体系
随着生活水平的提高，旅游意识的增强，我国的旅游人数不断增加，旅游已日益成为人们日常生活当中的重要组成部分。

2008年国内出游人数已达17.1亿人次。

如今，我国已经形成了世界上最大的国内旅游市场，并成为全球第四大入境旅游接待国和亚洲出境人数最多的国家，成为全球增长最快、影响力最为广泛的新兴客源输出国。

同时，一些新的社会关系也随着旅游业的发展而产生，如旅游行政管理部门与旅游经营者、旅游者之间的关系、旅游经营者相互之间的关系、旅游经营者与旅游者之间的关系、旅游主体与旅游资源的关系、旅游资源开发与环境保护的关系等等。

这些新的社会关系，有的可以分别纳入民事法律关系、经济法律关系等的范畴中去，套用现有的法律法规进行规范，有的则不行。

而且随着旅游业的迅猛发展，这样的社会关系还会越来越多，这就要求我们不断地制定和完善相关的法律法规，以维护正常的社会经济秩序。

我国旅游法制建设可以追溯至新中国成立之初。

1950年11月，《外国侨民出境暂行办法》、《外国侨民旅行暂行办法》颁布实施，这应算是新中国最早颁布的旅游法规。

党的十一届三中全会以后，旅游法制建设被提上重要议事日程。

1985年，国务院发布《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一个规范旅行社的单行法规，它标志着我国旅游法制建设的新突破。

随后，一系列旅游法规陆续出台，初步形成了我国的旅游法体系，对旅游法的研究也取得了一定的成果。

但旅游法毕竟是新近产生的一个法学分支，旅游法研究的很多领
域还未达成共识，比如在旅游法体系的构成方面，学术界就尚未形成统一意见。

其中较为有代表性的观点认为，旅游法应该包括旅游基本法、旅游行政法规、旅游部门规章、关于旅游的国家标准及行业标准、地方旅游法规、内容涉及旅游的其他法律法规、我国签署的有关旅游的国际条约等。

上述观点只是较为理想的旅游法体系，并不代表现实的旅游法体系。

目前，我国旅游法体系的大致构成如下：
（一）旅行社管理方面的法规
对于旅游业来说，旅行社是旅游业的龙头。

旅行社利用其信息优势、经济优势及对行程多个环节的掌控，对参团旅游者的人身、财产安全有着较大的影响。

我国现行旅行社监管制度的依据首先是2009 年 2 月 20 日颁布的《旅行社条例》，1996 年，国务院发布了《旅行社管理条例》，2001 年，为履行我国加入 WTO 的承诺，国务院对《旅行社管理条例》进行了适应性修订，增加了“外商投资旅行社的特别规定”一章。

而 2009 年公布公布的《旅行社条例》，是对《旅行社管理条例》的一次全面修订，并于 2009 年 5月 1 日施行。

其次是 2009 年 4 月 3 日国家旅游局发布的《旅行社条例实施细则》。

《旅行社条例》及《旅行社实施条例细则》对旅行社的含义及边界、旅行社的设立条件及程序、旅行社质量保证金的缴纳与使用、旅行社的运行规范、旅行社法律责任等做出了较为详尽的规范。

（二）导游管理方面的法律、法规
有人将导游人员称作旅行社的代表，也有人把导游人员称为民间
大使。

无论对其冠以何种称号，均说明导游人员在旅游业中的地位与作用。

我国现行导游制度的法律依据是国家旅游局于 1987 年发布的《导游人员管理暂行规定》，在此基础上国务院又于 1999年 5 月修行发布了《导游人员管理条例》和 2001 年 12 月国家旅游局出台的《导游人员管理实施办法》。

为了与时俱进，满足旅游市场的现实需要，从而规范导游活动，保障旅游者合法权益，以上两部法案对导游人员的定义、范围和人员的资质条件都做出了详细的规定。

（三）旅游景区的建设、保护和管理的法律、法规
旅游活动的对象除了旅途沿线的自然风光、风土人情外，更重要的对象是特定的旅游景区，这说明了旅游景区在旅游业中处于核心地位。

现行旅游景区的基本状况是分散立法，没有统一立法。

旅游景区的分散立法是指旅游景区的立法根据旅游景区依托资源的种类而立，如《风景名胜区条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等。

以上这些规制旅游景区方面的法律、法规，确立了旅游景区的市场准入制度、门票制度、服务规范制度、流量控制制度。

（四）地方性旅游法规
地方性旅游行政法规包括各地方行政区人大及常委会颁布的规范性文件以及地方人民政府发布的规范性决议。

而开启地方旅游立法先河的是 1995 年海南省人大常委会批准制定的《海南省旅游管理条例》，这是我国第一部地方旅游法规。

目前，除去港澳台外，我国目前 31 个省、直辖市、自治区均已完成了各行政区域内的旅游立法工
作并且 23 个省都已经对地方旅游法规进行过修订。

（见表 2-1），青岛、厦门、深圳、广州、武汉、哈尔滨、苏州等 11 个市级人大颁布了旅游管理条例。

地方旅游立法的繁荣，不仅对地方旅游发展提供了制度上的保障，也为我国旅游基本法的颁布提供了实践和理论经验。

表 2-1 我国地方旅游法规一览表：
注：表格改编自中华人民共和国国家旅游局：《我国地方旅游法规的比较研究》[EB/OL]./html/2008-6/2008-6-2-21-16-30-36.html. 2006 年06 月22 日。

（五）与旅游业相关的其他法律、法规
旅游是一个涉及多领域的产业，旅游业通常要与出入境签证、旅游外汇、旅游交通、旅游饭店、旅游安全管理等其他管理部门存在着密切的联系。

针对旅游业的综合性，旅游业涉及的领域的广泛，在进行法律规制时，必须要与多个相关产业部门相互动，才能保障旅游业管理的质量。

我国已经颁布的众多法律法规，也同样为旅游业的可持续发展发挥着举足轻重的作用。

例如，在调整旅游经营主体的方面的《公司法》，调整旅游景区方面的《森林法》、《文物保护法》，调整旅游行为的《合同法》、《外国人入境、出境管理法》和消费者权益保护法，还有解决旅游纠纷的《仲裁法》、《民事诉讼法》等。

从以上我国
的旅游法制度的现状来看，我国的旅游立法在旅行社和导游管理方面的法律、法规比较完善，在地方旅游立法也做到了全面的覆盖。

但旅游民事法律，包括旅游合同、旅游侵权等法律比较欠缺，尤其是调整旅游合同当事人之间权利义务关系的法律、法规在我国现行民事法律体系中还处于空白。

二、目前我国旅游法规中存在的问题
（一）现有旅游法规层次不高，权威性不足。

旅游业是我国发展最快、规模最大的行业之一，但我国至今没有一部法律是专门调整旅游关系的。

现行的旅游法规中层次最高的是国务院颁布的行政法规，且数量有限。

在旅游法规中占多数的是国家旅游局的部门规章和地方旅游法规，在立法的位阶上处于比较低的层次，影响了旅游法规的权威性。

而且，现行的法规、规章受到立法层次的制约，不可能对国家发展旅游业的原则和措施作出根本性的规定，也无法对旅游业所涉及的各方面的关系作出有效的约束和调整，这在一定程度上影响了旅游法的效力。

（二）旅游法规不配套，存在众多“空白点”。

我国旅游业的众多领域还缺乏法律法规的规定。

旅游合同普遍存在，且旅游合同与其他合同相比有很多特殊性，如作为合同主体之一的游客一般人数众多，且意见总是难以一致。

而旅行社作为合同主体也有很强的特殊性，比如，它常需要宾馆、交通运输企业等的配合才能完成合同。

但我国没有专门规范旅游合同的法规。

在旅游住宿方面，我们尚没有一部足够权威的法规来规范旅游饭店的设立和经营，这使得饭店经营中的很多
问题悬而未决。

比如，酒店自定的中午12点退房、不能自带酒水、衣冠不整不得入内、贵重物品不寄存则遗失不赔等规则是否合理等经常引发广泛争论，其中一个重要原因是法规未对这些问题作出明确规定。

旅游投诉是现实生活中解决旅游纠纷的较实用、较常见的方式，国家旅游局曾于1991年颁布了《旅游投诉暂行规定》，但这一规定于2008年被取消。

现在关于旅游投诉的规定基本上是空白。

能参照的主要是《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》（国家旅游局1997年颁布），这显然是不够的，因为质量保证金赔偿并不能取代投诉，投诉发生在赔偿之前，且投诉并不一定导致赔偿。

此外，旅游消费者权益保护、旅游资源保护与开发、导游资格考试等方面也都缺乏法规的规范。

（三）部分法规存在不够严谨的情况。

法律法规应当准确、严谨、科学，但现有旅游法规中仍然有不够严谨的规定，影响了旅游法的质量。

比如，《中国公民出国旅游管理办法》和《旅行社条例》中对旅行社经营出国旅游业务条件的规定就大不相同。

又比如，《导游人员管理条例》第13条规定：“导游人员在引导旅游者旅行、游览过程中，遇有可能危及旅游者人身安全的紧急情形时，经征得多数旅游者的同意，可以调整或者变更接待计划。

”根据这一规定，即使旅游中遇到危急情况，导游也要征得多数旅游者的同意才能变更计划，这一规定显然不合理，在实践当中易带来纠纷。

在旅行社管理方面，我们一度出台了三个条例，从最早的《旅行社管理暂行条例》，到1996年的《旅行社管理条例》，再到2009年的《旅行社条例》，每次名称上的变化都带来了内容上的较大变化，光旅行社的类别划分就变了三次：从最
早的一类、二类、三类社的划分，到国际社和国内社的划分，到现在取消这二类社的划分，其变化不可谓不大。

虽然进步要以变化为前提，但剧烈的变化也说明过去的法规不够成熟和严谨。

（四）有些法规缺乏可操作性，应用性不强。

旅游法规中的一些规定因为缺乏可操作性，影响了法律法规的权威性。

如，国家旅游局制定颁布了《旅行社投保旅行社责任保险规定》，但由于旅行社责任保险在责任范围、赔偿限额、纠纷调解、救援服务、理赔程序和无过错责任等方面都缺乏实际可操作的标准和程序，导致旅行社责任险在很多地方成了一个摆设，旅行社只是交钱了事，出了事也难以得到赔偿，使得旅行社责任险“并未达到减轻旅行社经理分担其经营风险的初衷”。

况且，投保是旅行社和保险公司的共同行为，旅游部门的单方面规定往往难以起到应有作用。

有一个省会城市，旅行社买了10年的旅行社责任险，竟没有得到过一次保险公司的赔偿。

（五）旅游执法力度较弱。

执法是立法合乎逻辑的延伸和加强。

经过20多年的旅游法建设，我国的旅游执法环境已大为改善，各级旅游管理部门为加强旅游执法也作出了巨大努力，取得了一定的成绩，但是仍存在不少问题。

其突出表现为执法力度弱，对旅游经营企业和旅游从业人员的违法违规行为处罚不及时，或根本不予处罚，使得一些违法违规行为严重泛滥。

如旅行社以低于成本的报价招徕旅游者的行为、不签订旅游合同的行为、擅自增加购物次数和自费景点的行为、任意转包的行为、虚假宣传的行为等都是旅游法规所明令禁止的，但实际生活中这些行为屡屡发生，其原因之一是很少有企业因这些行为
受到应有处罚。

执法不力，处罚不到位，不仅不能保护旅游企业，反而加重了旅游企业间的恶性竞争，破坏了正常的旅游市场交易秩序。

（三）对策研究
（一）做好旅游法规的配套工作，建立完整的旅游法规体系。

旅游法规要充分发挥作用，不可能仅靠单个的法规，而是需要各方面法规的配合，形成一股合力。

为此，要着力完善旅游法规的内容体系，如关于旅游者权益保护的规范、关于旅游合同的规范、关于旅游住宿方面的规范、关于旅游资源及旅游基础设施的保护及利用的规范等，都应是下一步立法应考虑的内容。

我们还可制订一个完整的关于旅游投诉的法规，并将《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》的内容涵盖进去，毕竟，质量保证金赔偿只是旅游投诉的处理结果之一。

尽快出台旅游基本法是建立完整的旅游法体系的关键一环。

旅游基本法是规范旅游业发展的综合性实体法，同时，该法作为规范旅游业的“宪法”，还要为旅游单行法、国务院旅游行政法规、旅游部门规章和地方性旅游法规提供立法依据和指导。

有学者甚至认为，“旅游基本法带来的各种效应是无法估量的。

”!"#制订旅游基本法也是各国的常见做法。

目前，包括美国、英国、日本、韩国等在内的世界上60多个国家颁布了旅游基本法。

（二）对现有法规进行清理完善。

我们应对现有旅游法规进行一次较全面的清理完善，以改变其中存在的不够严谨科学的情况。

比如，可以将《导游人员管理条例》第13条改为：“导游人员在引导旅游者旅行、游览过程中，遇有可能危及旅游者人身安全的紧急情形时，可
以调整或者变更接待计划，但是应当立即报告旅行社。

”直接将“经征得多数旅游者的同意”删除。

在《导游人员管理条例》中也可增加对全国统一的导游资格考试的具体规定，或者另外制定一个关于全国统一的导游人员资格考试制度的规定，以改变目前这种在考试的程序组织上各自为政的做法。

可废止现有的《旅行社投保旅行社责任保险规定》或对其进行修订，新的规定应由国家旅游局和中国保监会联合制定颁布，使其对旅游行业和保险行业都具有约束作用。

（三）严格旅游执法。

在旅游法制化进程当中，我们不仅要有完备的旅游法体系，还应有严格的旅游执法。

从一定程度上讲，严格执法比立法还要困难和艰巨。

为改变现有旅游执法手段少、力度弱的现状，可尝试给旅游行政管理部门更大的职权，避免在执法中各部门的职责不清和互相推诿。

此外，鉴于旅游执法涉及面广、牵涉部门多的情况，可更多地采取联合执法的形式，由旅游行政部门牵头，联合工商、公安、价格、商务、外汇等部门开展旅游市场专项治理，这样，可大大加强旅游市场执法力度，有力维护和净化旅游市场秩序。

（四）加强国际间的法律交流与合作。

加强国际间的法律交流与合作，参考和借鉴其他国家的旅游法立法经验，对完善我国的旅游法是很有必要的。

而且，我们借鉴外国的旅游立法经验，也能促进我国的旅游法制建设与国际接轨，增强我国旅游业在国际市场上的竞争力。

（五）加强对旅游法的关注和研究。

我国旅游法的滞后，很大程度上是因为旅游法研究的滞后。

旅游法学是一门边缘学科，需要法学专家和旅游专家的共同努力。

但是，目前从事旅游法学研究的人多数是
旅游教育界人士，他们有较深的旅游背景，却缺少法学背景，一定程度上使得现有研究侧重旅游业的实际应用，而缺乏法理探讨。

而实际上，旅游法最主要的特征是法律而不是旅游。

但法学界对旅游法的关注却不多，很多旅游法领域根本就没有法学专家去涉足。

法学界专家的缺席影响了旅游法研究的质量，同时也影响了旅游法制工作的进程。

当务之急是建立一个旅游界人士与法学专家的协商机制，或成立一个立法班子，共同研究、早日制定旅游基本法。

以此为龙头，建立一个完善的旅游法体系，并将这一体系纳入经济法教材，以便让更多的人了解旅游法，关注旅游法，这对我国的旅游法制建设工作和旅游业的健康发展大有裨益。

参考文献：
[1]杨富城.国外旅游立法对我国旅游立法的启示[Ｊ].观察与思考,2007(8).
[2]张丽娜.论海南旅游法律制度的完善[Ｊ].立法经纬,2006(6).
[3]王金魁.旅游法规教程[Ｍ].旅游教育出版社,1996.
[4] 杨富斌，韩玉灵，王天星.旅游法论丛(第二辑)[M].北京:中国法制出版社，2010.
[5] 杨富斌.旅游法研究[M].北京:法律出版社出版社，2011.
[6] 陈信勇，侯作前，杨富斌.旅游业发展的法制保障[M].北京:知识产权出版社，2007.
[7] 高舜礼.中国旅游产业政策研究[M].北京:中国旅游出版社，2006.
[8] 韩玉灵.旅游法教程[M].北京:旅游教育出版社，2007.
[9] 范能船.世界旅游新发展和旅游基本法建设[J].旅游科学，
2004.。