中国农村公共品的供给现状及对策分析

中国农村公共品的供给现状及对策分析
发表时间：2010-08-18T10:56:31.937Z 来源：《中小企业管理与科技》2010年6月上旬刊供稿作者：关红[导读] 农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点，用于满足农村公共需要的产品。

关红 (辽宁省农村经济信息站) 摘要：本文分析了当前我农村公共品供给存在的问题和原因，并从农村公共产品供给决策机制，财政供给机制，引入社会资本，加强农村
公共产品供给的法制化和制度化四个角度提出了解决对策。

对于完善我国农村公共品供给制度有一定的借鉴意义。

关键词：农村公共品有效供给 0 引言
农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点，用于满足农村公共需要的产品。

它既包括中央政府提供的覆盖农村地区的全国性公共产品，又包括地方政府和村组织提供的受益范围仅限于部分外溢到周边地域的地方性公共产品。

1 我国农村公共品供给存在的问题
改革开放30多年来，我国农村公共品供给的总体水平在不断提高。

但是，由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力不足等原因，造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。

主要表现在以下几方面： 1.1 农村公共产品供给总量不足我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。

首先，由于历史原因，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，多年来农业基建投资的数额始终偏低。

1978—1998年，国家的农业基建投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各行业基建投资的1.5％，虽然1999年和2000年国家把这一比重分别提高至2.4％和2.7％，但比较其他行业，仍然很低。

其次，农村大部分人口未享受医疗保险，也没有社会保障。

由村集体以私人形式供应的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。

1.2 农村公共产品供给效率低下
农村公共资金使用效果差，农村公共产品供给效率低，突出表现在以下三方面： 1.2.1 财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。

我国政府对农业的投入渠道较多，财政对农业的支出分部门管理，涉及政府的多个职能部门。

由于分属不同部门管理，财政资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在条块分割，除了上级转移支付外，几乎没有其他经费来源。

1.2.2 税费改革后农村公共产品的财政投入渠道不健全。

税费改革取消了乡统筹等制度外收费，国家相应补助地方一定转移支付资金，但除了确保乡镇机构正常运转和义务教育经费正常需要外，对其他公共产品投入只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村，用于县以下的比例不低于70％”，没有做出硬性的专门规定，实际工作中农村公共产品提供存在经费困难的问题。

1.2.3 税费改革后部分公共产品和公共服务质量下降。

公共服务管理和专业技术人员流失，突出反映在农村义务教育方面。

1.3 农村公共产品供给结构失衡农村公共产品的供给，主要是要帮助农民发展生产，改善生活质量。

我国农村地区是否提供公共产品，不是依据农村需要，而是根据基层政府指令决定的；基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，其行为目标和农民的需求往往不一致。

这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给结构失衡。

1.4 农村公共产品供给主体责任不明确由于中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出。

乡镇政府只能凭借自身的行政强力寻求制度外财力，所以事实上制度外供给成为我国农村公共产品供给的鲜明特点，同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本。

这样无形中本来应该由国家负担的职能便被转嫁给了农村经济组织和农民，影响了农村公共产品的供给能力。

2 完善我国农村公共品供给对策
通过以上分析可以看出，我国现行的农村供给体制显然已经不能适应当前农业经济的快速发展。

因此，必须积极探索，进行改革创新。

2.1 建立民主表达机制，优化农村公共产品供给决策机制
现行农村公共产品供给的“自上而下”决策机制必然会引起农村公共产品供给与需求脱节，影响农村公共产品供给效果，使得农村公共资源的配置效率极低。

财政部农业司根据对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，认为当前农村公共产品供给的基本优先顺序，东部地区主要是：第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设；第五，建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展；第六，农业基础设施建设和农业科技进步。

因此，我们要建立合理的公共产品决策机制，主要是使决策制定由“自上而下”改为“自下而上”的需求表达机制，根据农村的实际情况和居民的需求意愿，确立农村公共产品供给的优先次序。

2.2 科学划分各级政府的财力和事权，完善财政供给机制 2.2.1 根据农村公共产品的特性，明确划分各级政府的事权公共产品因其特性的不同，可分成不同的层次，不同层次上的供给主体要各尽其职，失位、越位、错位都可能带来公共产品供给的低效。

当前各级政府在事权上的混乱是农村公共产品供给不足的症结之一，科学划清从中央政府到基层政府的职责十分必要：社会公共安全、货币金融体系、政策制度法规、基础性教育、大江大河治理等全国性的纯公共产品完全由中央政府供给；准全国性公共产品由地方政府供给；存在溢出性的跨区域公共产品，可由受益各方政府供给，中央政府出面协调；区域性较强的基层公共产品，如社区的发展规划、基础设施、治安、卫生等由乡镇基层政府；村集体组织可以通过筹资的形式供给道路、农用固定资产、运输设备、生产器具等。

2.2.2 按照财权与事权对称的原则，调整中央与地方政府之间的财力分配格局因此，要调整国民收入分配格局，国家行政支出和预算内固定资产投资要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政用于“三农”投入的增量高于上年，新增教育、卫生、文化等财政支出主要（不低于70％）用于农村；国家对基础设施建设投资的重点要转向农业和农村。

2.2.3 完善政府间转移支付制度，加大各级政府对农村的财政转移支付力度应大幅度地减少专项资金，增大体制性、制度性的转移支付，建立起规范的横向和纵向财政转移支付体系，这样才能真正使财政体制具有平衡地区间财力且提供基础性公共服务的能力。

中央财政从2005年起，对中西部地区财政困难的县、乡（镇）较大幅度直接增加转移支付。

但作为制度，还应认真研究和调整优化以原基数法为基础的转移支付办法，通过更加合理、有效的制度，加大对欠发达地区转移支付力度，实现城乡之间和农村不同地区之间公共产品供给更加理想的均等化目标要求。

2.3 加强农村公共产品供给的法制化和制度化，健全农村公共资金监督管理机制改革和完善农村公共产品供给的监管机制，应加快推进政府供给职责的法制化和制度化，这是建立健全监督机制的重要条件，也是构成监管机制的重要一环。

缺乏明确的法律和制度约束，人治为主，必然使得监管无力和无效。

对县及县以下公共产品供给的监管，主要应强化各级人民代表大会的监督和制约作用。

在乡村一级，应建立健全村民代表大会制度，使其成为行政村的议决机关，而村委会则成为具体的执行机构，由村代会对村委会的具体实施进行监督和制约。

对县、乡（镇）两级，则应进一步把两级人民代表大会做实，由它们来监督和制约两级政府的决策和实施。

只有在各级都形成一种有效的民主制衡机制，农村公共产品供给体制才能真正落实。

参考文献：
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