公共行政学(第二章)PPT课件
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3
公共行政学首先在美国 产生的主客观历史条件
1、客观条件：一方面，在19世纪80—90年代， 美国正处于从农业社会向工业社会的转型期，大量 的农业人口涌入城市，日益膨胀的城市期盼着市政 管理知识与管理理论的诞生；另一方面，1883年 彭德尔顿法案（Pendleton Act）的通过即美国文 官制度的建立，为公共行政学研究提供了确定的研 究对象。
2、主观条件：一、威尔逊、古德诺等政治学者的 努力；二、泰罗等古典管理学者的理论为其提供了 注重效率和原理原则的范式。
4
第一节 公共行政学研究的古典时期
时间：19世纪末至20世纪30年代 这一时期的行政学研究主要受到政府改革运
动和科学管理运动的影响 最早使用“行政学”一词的是德国学者
冯·史坦因（Lorenz von Stein），他于 1855年发表了《行政学》一书。 作为一门独立学科的公共行政学，是从 1887年美国学者威尔逊在《政治学季刊》 发表《行政学研究》一文后才开始的。
12
（三）科学管理理论
被称为“科学管理之父”的美国人泰罗于 1911年发表了其代表作《科学管理原理》， 提出科学管理的理论与方法。
法国人法约尔于1916年出版的《工业管理 与一般管理》中提出了一般管理理论。
13
重要原则
一、系统化； 二、计划化； 三、协调化； 四、效率化； 五、标准化。
行政学的角度来研究政府管理；二是为创建行政学， 对政治和行政做了明确的区分，从而为行政学从政 治学中分离出来，形成一个独立的学科创造了条件。 尽管该文并未涉及公共行政学的基本框架，也未规 定其基本范畴，但发表后产生了深远影响，被公认 为是行政学诞生的标志，威尔逊本人也因此被誉为 “行政学之父”。
7
自此之后，公共行政学作为一个相对独立的学科得 以迅速发展，并对公共行政实践产生了深刻而持久 的影响。
15
二、简要的评价
主要特征：一是主张政治与行政分开；二是以非政 治化的文官制度作为人事管理的制度基础，强调采 取官僚制模式；三是主张效率是其价值追求；四是 重视行政理论研究，推崇原则的指导意义。
8
后来的公共行政研究者认为
一个运作良好的政府应该有两大支撑，即强 有力的政府官员和高效精干的公务员。二者 的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格 禁止两者同时兼任或交换位置。。
威尔逊和古德诺的政治—行政二分法对当时 的政府改革运动产生过深刻影响。
9
（二）理性官僚制组织理论
韦伯对公共行政学最大的贡献在于提出和建 立了理性“官僚制”（bureaucracy，或译 “科层制”）组织理论，这集中反映在他的 代表作《社会和经济组织的理论》一书中。 该理论是这一时期公共行政研究的一个里程 碑式的成果，对后来公共行政学研究以正式 的政府体制为焦点产生了重要影响，韦伯本 人也被称为“组织理论之父”。
古德诺的《政治与行政：对政府的研究》
政治是国家意志的表现，行政是国家意志的 执行。因而，行政学不研究政治问题，而是 研究政府的行政效率、使用方法和技术标准。
他对公共行政学的贡献，不在于将政治与行 政相分离，而是在于探讨如何使分离开来的 二者相协调。古德诺强调，政治的需要要求 国家意志的表达与执行之间协调一致，以利 于造就有条理、有进取的政府。
不足之处：一是以效率为价值追求，缺乏对人性尊 严的尊重，忽视了公平与效率的关系；二是过分着 重于“静”，忽视了“动”；三是将政治与行政截 然分开，忽视了政治的地位和作用；四是将公共行 政现象及过程抽象为若干原理或原则，忽视了丰富 多彩的行政实践。
5
理论基础：
一是威尔逊、古德诺等人的“政治—行政二 分”理论，二是德国学者马克斯·韦伯 （max Weber）的官僚理论。
这两大理论以“行政活动的非政治化原则” 和“行政组织的非人格化原则”确立起传统 公共行政学的观念基石、理论进路和研究领 域。
6
一、古典时期公共行政学的理论基础
（一）“政治—行政二分法” 威尔逊的《行政学研究》突出的贡献：一是提出从
守夜人，典出亚当·斯密。在《原富》（又名《国 富论》、《国民财富的性质和原因的研究》）里， 斯密曾经分章分节，详细讨论了政府如何以守夜为 天职。根据他的论述，政府的职能主要有三项： 1.保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的 暴行与侵略；2.为保护人民，不使社会中任何人受 其他人的欺负或压迫，换言之，就是设立一个严正 的司法行政机构； 3.建立并维持某些公共机关和 公共工程 。当然，为了维持政府的尊严，还需要 有一些其他的花费。
11
官僚制建立在合法—合理权威基础上的理由：
一、依据层级节制原则，上下级可达“指挥 自如”、“命令贯彻”，完整统一；
二、分工明确，法规完备，不会各自为政、 事权不清；
三、“对事不对人”，可破除情面，提高效 率和专业化程度；
四、良好的待遇及工作的保障，可以使工作 人员的工作绩效提高。（讨论：高薪养廉？）
14
Байду номын сангаас
古典时期的公共行政学教科书
怀特的《行政学导论》（1926）使公共行政学最 终成为一个单独的研究领域，是美国第一本公共行 政学的教科书，同时又是宣告公共行政学成为一个 独立学科的标志性著作。
怀特之后，威洛比和费富纳分别出版了《行政学原 理》和《行政学》，拓宽了行政学的研究范围，促 成了行政学理论的系统化。
第二章 公共行政学的学科发展
1
独立的公共行政学产生的社会历史背景：
一方面，资本主义经济发展和资本主义国家 政府职能发展必然催生公共行政学；另一方 面，当时各国的政府机构中普遍存在着办事 效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等 弊端，这既为政府改革提供了契机，也为公 共行政学的产生提供了契机。
2
关于“守夜人”：
10
韦伯所谓的官僚制是指一种组织形态及其结 构特点，官僚组织是最有效率的。“官僚制” 属于一种“理想类型”（ideal type），完 全建构在韦伯对于“合法权威” （legitimate authority）的观念基础上。
韦伯分析了三种合法性权威：法理型权威、 传统型权威、魅力型权威。韦伯认为，社会 的演进是要进入现代的合法权威社会。
公共行政学首先在美国 产生的主客观历史条件
1、客观条件：一方面，在19世纪80—90年代， 美国正处于从农业社会向工业社会的转型期，大量 的农业人口涌入城市，日益膨胀的城市期盼着市政 管理知识与管理理论的诞生；另一方面，1883年 彭德尔顿法案（Pendleton Act）的通过即美国文 官制度的建立，为公共行政学研究提供了确定的研 究对象。
2、主观条件：一、威尔逊、古德诺等政治学者的 努力；二、泰罗等古典管理学者的理论为其提供了 注重效率和原理原则的范式。
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第一节 公共行政学研究的古典时期
时间：19世纪末至20世纪30年代 这一时期的行政学研究主要受到政府改革运
动和科学管理运动的影响 最早使用“行政学”一词的是德国学者
冯·史坦因（Lorenz von Stein），他于 1855年发表了《行政学》一书。 作为一门独立学科的公共行政学，是从 1887年美国学者威尔逊在《政治学季刊》 发表《行政学研究》一文后才开始的。
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（三）科学管理理论
被称为“科学管理之父”的美国人泰罗于 1911年发表了其代表作《科学管理原理》， 提出科学管理的理论与方法。
法国人法约尔于1916年出版的《工业管理 与一般管理》中提出了一般管理理论。
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重要原则
一、系统化； 二、计划化； 三、协调化； 四、效率化； 五、标准化。
行政学的角度来研究政府管理；二是为创建行政学， 对政治和行政做了明确的区分，从而为行政学从政 治学中分离出来，形成一个独立的学科创造了条件。 尽管该文并未涉及公共行政学的基本框架，也未规 定其基本范畴，但发表后产生了深远影响，被公认 为是行政学诞生的标志，威尔逊本人也因此被誉为 “行政学之父”。
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自此之后，公共行政学作为一个相对独立的学科得 以迅速发展，并对公共行政实践产生了深刻而持久 的影响。
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二、简要的评价
主要特征：一是主张政治与行政分开；二是以非政 治化的文官制度作为人事管理的制度基础，强调采 取官僚制模式；三是主张效率是其价值追求；四是 重视行政理论研究，推崇原则的指导意义。
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后来的公共行政研究者认为
一个运作良好的政府应该有两大支撑，即强 有力的政府官员和高效精干的公务员。二者 的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格 禁止两者同时兼任或交换位置。。
威尔逊和古德诺的政治—行政二分法对当时 的政府改革运动产生过深刻影响。
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（二）理性官僚制组织理论
韦伯对公共行政学最大的贡献在于提出和建 立了理性“官僚制”（bureaucracy，或译 “科层制”）组织理论，这集中反映在他的 代表作《社会和经济组织的理论》一书中。 该理论是这一时期公共行政研究的一个里程 碑式的成果，对后来公共行政学研究以正式 的政府体制为焦点产生了重要影响，韦伯本 人也被称为“组织理论之父”。
古德诺的《政治与行政：对政府的研究》
政治是国家意志的表现，行政是国家意志的 执行。因而，行政学不研究政治问题，而是 研究政府的行政效率、使用方法和技术标准。
他对公共行政学的贡献，不在于将政治与行 政相分离，而是在于探讨如何使分离开来的 二者相协调。古德诺强调，政治的需要要求 国家意志的表达与执行之间协调一致，以利 于造就有条理、有进取的政府。
不足之处：一是以效率为价值追求，缺乏对人性尊 严的尊重，忽视了公平与效率的关系；二是过分着 重于“静”，忽视了“动”；三是将政治与行政截 然分开，忽视了政治的地位和作用；四是将公共行 政现象及过程抽象为若干原理或原则，忽视了丰富 多彩的行政实践。
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理论基础：
一是威尔逊、古德诺等人的“政治—行政二 分”理论，二是德国学者马克斯·韦伯 （max Weber）的官僚理论。
这两大理论以“行政活动的非政治化原则” 和“行政组织的非人格化原则”确立起传统 公共行政学的观念基石、理论进路和研究领 域。
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一、古典时期公共行政学的理论基础
（一）“政治—行政二分法” 威尔逊的《行政学研究》突出的贡献：一是提出从
守夜人，典出亚当·斯密。在《原富》（又名《国 富论》、《国民财富的性质和原因的研究》）里， 斯密曾经分章分节，详细讨论了政府如何以守夜为 天职。根据他的论述，政府的职能主要有三项： 1.保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的 暴行与侵略；2.为保护人民，不使社会中任何人受 其他人的欺负或压迫，换言之，就是设立一个严正 的司法行政机构； 3.建立并维持某些公共机关和 公共工程 。当然，为了维持政府的尊严，还需要 有一些其他的花费。
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官僚制建立在合法—合理权威基础上的理由：
一、依据层级节制原则，上下级可达“指挥 自如”、“命令贯彻”，完整统一；
二、分工明确，法规完备，不会各自为政、 事权不清；
三、“对事不对人”，可破除情面，提高效 率和专业化程度；
四、良好的待遇及工作的保障，可以使工作 人员的工作绩效提高。（讨论：高薪养廉？）
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Байду номын сангаас
古典时期的公共行政学教科书
怀特的《行政学导论》（1926）使公共行政学最 终成为一个单独的研究领域，是美国第一本公共行 政学的教科书，同时又是宣告公共行政学成为一个 独立学科的标志性著作。
怀特之后，威洛比和费富纳分别出版了《行政学原 理》和《行政学》，拓宽了行政学的研究范围，促 成了行政学理论的系统化。
第二章 公共行政学的学科发展
1
独立的公共行政学产生的社会历史背景：
一方面，资本主义经济发展和资本主义国家 政府职能发展必然催生公共行政学；另一方 面，当时各国的政府机构中普遍存在着办事 效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等 弊端，这既为政府改革提供了契机，也为公 共行政学的产生提供了契机。
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关于“守夜人”：
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韦伯所谓的官僚制是指一种组织形态及其结 构特点，官僚组织是最有效率的。“官僚制” 属于一种“理想类型”（ideal type），完 全建构在韦伯对于“合法权威” （legitimate authority）的观念基础上。
韦伯分析了三种合法性权威：法理型权威、 传统型权威、魅力型权威。韦伯认为，社会 的演进是要进入现代的合法权威社会。