秦汉官吏考核制度

秦汉官吏考核制度

《韩非子·外储说》右下说：“明主治吏不治民。”这是治国经验的历史总结。只要把官吏治好，民的问题就好办；治不好官吏，国家绝不会兴旺发达。所谓“治吏”，关键在于考核严明以及赏罚公平。秦汉时期，对于“治吏”比较重视，主要是通过上计来考察官吏。

上计与考课

战国时各国所推行的上计与考课，就是对官吏的考核制度。这种考核制度在秦汉渐趋完备。秦的上计，一年一次。上计不仅要将地方上各方面的情况登记造册，而且还要将有关物品一并送上，在史书中称之为“与计偕”，即与上计簿使偕同前往。汉代的上计考课，大体上承袭秦制。每年年终由郡国上计吏携带计簿（书面汇报）到京师上计（汇报），这叫常课。三年一考察治状，叫大课。汉代的考课制度，大体说来，有两个系统。一是公卿守相或各部门主官各课其掾属，这是上下级系统。如公府掾属、诸卿属官、守相掾史，均须依其职务由主官加以考核，按其能力高低和功劳大小，作为迁降赏罚的依据。至于无具体职务的散官，则另立条格，加以考核或考试，光禄勋岁以四行科第郎官即属此类考核。一是朝廷课郡，郡课县，这是从朝廷到地方的系统。下面即着重叙述这一系统的考课。

1.朝廷对郡国的考课。由于上计考课事关国家大政，故汉朝廷对此非常重视，皇帝不仅往往亲自主持其事，有时行幸郡国，也常就地上计。然而，朝廷负责上计的常设机关是丞相、御史二府。丞相主要负责课殿最（上功曰最，下功曰殿）上闻，御史大夫主要负责按察虚实真伪，二府相辅为用。丞相、御史大夫亲自主持上计，具体事务则另委派官吏专管，如汉初萧何为相国时，张苍曾以列侯居相府，领主郡国上计之事，故称为计相。东汉以三公分掌丞相之职，所以郡国上计亦由三公分管。据《后汉书·百官志》所载，太尉掌四方兵事功课，司徒掌四方民事功课，司空掌四方水土功课，皆于岁尽奏其殿最而行赏罚。但在实际上，自西汉末叶以至东汉，上计考课的实权即逐渐转归尚书。尤其是东汉，正如蔡质《汉仪》所说尚书“典天下岁尽集课事”，上计考课的实际权力已经完全掌握在尚书台。

此外，州刺史一方面接受朝廷御史中丞的督课，一方面在巡行郡国时代表朝廷刺察守相，岁尽诣京师奏事，而其时正当郡国上计之时，故其奏事对于考课郡国上计有很大作用，借此可以甄别计簿的虚实真伪。东汉以来，刺史渐由监察官变为地方最高行政长官，州成为郡的直接上级，州之于郡也就有了考课的实际权力。

2.郡国对属县的考课。在郡县两级制普遍实行之前，秦和战国其他国家一样，是县直接上计于朝廷的；在郡县两级制普遍实行之后，郡国守相上承朝廷考课，下则考课其属县。因郡的上计时间系在岁尽，所以郡课县的时间就必须要提前，以便汇集郡内各县情况向朝廷上计。《汉书·尹翁归传》载：“翁归治东海明察..收取人必于秋冬课吏大会中。”郡课县的通常时间是在秋冬，并且县上计时，由令、长、丞尉亲行；东汉以后令长不再亲行，改为但遣丞尉以下代行。县经过郡的考课，治绩优异可以得到升迁，如由县长升为县令。治绩列为下等，当场就要受到斥责，如茂陵令萧育会课在扶风名居第六，漆令郭舜居殿而受责，萧育为之讲情，扶风大怒曰：“君课第六，裁自脱，何暇欲为左右言！”①会后，又传萧育至后曹进行了一番复查。当时的朝廷主要是通过上计制度掌握全国情况，并据以考核地方官吏的政绩，因此地方上的一切情况，都属于上计内容。《后汉书·百官志》补注引胡广曰：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。”这是上计的主要内容。其中户口最为重要，是每年都要统计上报的，而且是考察政绩的重点内容，西汉黄霸做颍川太守时，仅凭户口岁增，就课为“天下第一”。治狱情况，也是上计的重要内容之一，史书中载有许多断狱的数字，有的还相当具体，如《汉书·魏相传》：“案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人。”计就是计簿，这些具体数字就是依据当年各郡国所上计簿统计出来的。

汉代上计内容非常广泛，而且十分具体，这对于朝廷了解地方情况，考察地方官吏，不失为一项重要措施，但书面汇报，难免弄虚作假，谎报成绩，以诓骗朝廷，冒功领赏。有些

地方官甚至专门选用善于作伪的属吏署为右职，编造计簿。连汉宣帝也说：“上计簿，具文而已，务为欺谩，以避其课。”①西汉末叶，考课制度逐渐废弛。元帝时，京房为整顿吏治，曾奏考功课吏法，并在魏郡局部试行，其法比较具体，可惜没有流传下来。当时，尽管京房多方努力求其实施，但在保守势力的阻挠破坏下，不但未能实行，连京房本人也不免遭杀身之祸。东汉对官吏的考核制度，大体与西汉相同，但贯彻程度，却落后于西汉。至于末年，考核制度破坏殆尽，吏治败坏到极点，东汉也就随着灭亡了。

迁降与赏罚

秦汉时期对官吏迁降赏罚，除皇帝或主官出于私人亲疏爱憎这类主观因素外，在通常情况下，都是以考课结果而定。考课之后，即登记在册，《汉书·薛宣传》说“考绩功课，简在两府。”简即记载劳绩的册籍。秦时计算官吏的劳绩，就已经有专门的律条。而登记劳绩的简册，就是迁降赏罚的依据。

1.迁降及其他。

（1）迁。一般来说，考课为“最”，或为“高第”者，均能得到升迁。

迁有平迁和超迁两种情况。以考课高第，或因资历、功劳，循序而升者为“平迁”。如郑弘为淮阳相，以高第入为右扶风①，赵禹以刀笔吏积劳迁为御史②，均为平迁。至于超迁，指有特殊功绩或奇才异能被破格躐等而进者。超迁既包括越级提升，也包括提升得快。如荀爽拜为平原相，尚未行至治所，即追回迁为光禄勋，视事仅三日，又进拜为司空，自被征到登台司，一共才九十五天③。超迁能擢用优秀人才，不致使人才埋没，但使用不当，也会带来流弊。

①《汉书·萧望之传》。

①《汉书·宣帝纪》。

①《汉书·郑弘传》。

②《汉书·赵禹传》。

③《后汉书·荀淑传》。

（2）降。考课官吏，有功则升赏，有过则降免处罚。汉代官吏除因重罪犯法被罢官削爵甚至处以死刑外，犯有小过而不宜重处者，一般仍留用而降职罚俸。降职，当时称为“左转”或“左迁”；罚俸称为“贬秩”。如平当任丞相司直，坐法，左迁朔方刺史④；黄霸守京兆尹，秩二千石，因乏军兴，连贬秩，以八百石遣返原任颍川太守⑤，均为降职处罚。

（3）转徙。转，既非迁，也非降。因工作需要由此官改任他官，而其级秩相同者，则称为转。如南阳太守转东海相，尚书仆射转太中大夫，均为转。转是正常的职务调动，没有升降赏罚之义。徙，兼有转、迁二义，视具体情况而定。如此太守徒为彼太守，即是转义；而少傅徙为太傅，卒史徒为督邮，则是迁义，属于升迁性质。

（4）出入。由朝廷官外调为地方官，称为“出”；由地方官内调为朝廷官，称为“入”。出和入常含有迁降或赏罚的意义。因为，入多半是外职内升；而出，则多为左迁，即使是“试其政事”，也被认为是左迁。不过，朝廷小官如郎官、公府掾属之出任地方长吏，则是一种优待，不属左迁性质。

（5）迁补。迁补，指官吏虽无显著劳绩，但可以因资历久而补升高职。

汉代官吏的迁补，亦有常例可循，如丞相例由御史大夫迁补，御史大夫则选中二千石，中二千石则选郡国守相高第，而刺史居部九岁，可举为守相。这些常例，不仅史书中多见，而且已经成为“故事”。其他迁补的常例也很多，如博士可补谏大夫，尚书秩五百石可补二千石。这些虽非两汉之制，但在某一时期已经成为惯例。《汉书·董仲舒传》所谓“累日以取贵，积久以致官”，就是指以资历久而迁补的情况。

2.奖赏和惩罚。

迁、降即含赏罚之义，但汉代对于官吏的赏罚，并不局于职务的迁降，还有其他形式。