陈振明——从公共行政学_新公共行政学到公共管理学_西方政府管理研究领域的_范式_变化
103-公共管理学PUBLIC ADMINISTRATION
3. 公共物品
– 指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征 的物品。
4. 公共资源
– 指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总 称。分为自然和社会资源（公共信息资源、公共人力资源等）。
社会的构成部门与学科
社 会
弗雷德里克· 泰罗
（Fredrick W. Taylor,1856—1915） • • • • • • “科学管理之父” 《计件工资制》（1895） 《工场管理》（1903） 《科学管理原理》（1912） 效率是管理的最高原则 提高效率的途径：挑选一流工人、 标准化操作、记件工资制等。
亨利•法约尔
公共管理学
PUBLIC ADMINISTRATION
参考书目
1. 陈振明.公共管理学.北京：中国人民大学出版社,2003. 2. （澳）欧文• 休斯 .公共管理导论.北京：中国人民大学出 版社，2001.
3. 张成福，党秀云 .公共管理学 .北京：中国人民大学出版
社，2001. 4. 黎民 .公共管理学 .北京：高等教育出版社，2003.
伍德罗· 威尔逊
（Woodrow Wilson，1856—1924）
• 美国现代行政学的鼻祖，曾任美国普林 斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西 州州长和美国第二十任总统。 • 1887年，威尔逊发表《行政（学）之 研究》（The Study of Administration）后，公共行政学成为 一门独立的学科。 – “行政研究首先要发现政府能恰 当而成功地做什么事情，以及如何以最 高的效率和最低的成本来做好这些事 情。”
– 实现公共利益——以营利为目的，追求利润最大化。
《公共管理学》陈振明版考研笔记6
公共管理学导论，公共管理学的视野1．“公共管理学”与“公共行政”“行政”本质上包含着从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。
①“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。
关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。
②“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．“公共部门”与“公共物品”（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性：①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本②与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。
（3）公共物品：指具有消费的非竞争性和给排他性，自然垄断性以及受费困难等特征的物品，具有规模效益大的特点，政府是提供词类物品的最佳方式。
（4）公共物品的划分①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。
准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。
②有形的公共物品（硬——）：公共设施无形的公共物品（软——）：法律。
政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3．“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系。
《公共管理学》陈振明版考研笔记(整理后)
导论，公共管理学的视野1．“公共管理学”与“公共行政”“行政”本质上包含着从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。
①“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。
关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。
②“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．“公共部门”与“公共物品”（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性：①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本②与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。
（3）公共物品：指具有消费的非竞争性和给排他性，自然垄断性以及受费困难等特征的物品，具有规模效益大的特点，政府是提供词类物品的最佳方式。
（4）公共物品的划分①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。
准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。
②有形的公共物品（硬——）：公共设施无形的公共物品（软——）：法律。
政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3．“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系。
2014最新完整版-陈振明《公共管理学》课件.
1、公共产品消费的非竞争性。 的自然垄断性。
公共产品的主要分类： 1、按照满足非排他性的程度分为：
严格满足非排他性的“纯公共产品” 不能严格满足非排他性的“准公共产品”
2、按照满足非竞争性的程度分为：
严格满足非竞争性的“纯公共产品” 不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”
需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理 领域中发挥着主导作用。
二、公共管理学
公共管理学是一门研究公共管理的学科 依据陈庆云教授的定义可以说：
公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的 科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配 公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行 的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性 很强的学科。
与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征：
1、全新的理论框架
2、更广泛的综合性 3、高度的实践性和可操作性 4、系统的学术性和规范性
三、公共产品的概念
公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时， 并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排 除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他 性的）。
1852年英国 « 关于建立英国常任文官制度的报告» 伍德罗.威尔逊的« 行政学研究»
韦伯的理想官僚组织理论
« 行政学研究»中的重要观点： 行政独立于政治之外 民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。
“需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官 制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治 所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的 任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。” “政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。” 学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制 “我们引进了大米，却无须使用筷子” 值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任 而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。
从公共行政学、政策科学到(新)公共管理学
（3）公共行政学致力于行政管理的一般或普遍 原则的探索。公共行政学者们大都相信，在行政管 理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍原 理或一般原则，行政学的任务就是发现它们。
这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行 政管理的研究领域成为一门独立的科学，一方面由 于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影 响，所以大都热衷于一般行政管理原理的研究。
（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标 准。这一时期的行政学者认为，通过对行政现象 的研究，可以推出行政管理的几种原则，如统一 指挥、协调控制、功能部门化等，这些原则既概 括了行政学的理论成就，又为有效的行政管理提 供种种准则，而其中最重要的就是效率标准，即 以最小的投入获得最大的效果，所有的管理原则 都可以概括为“效率标准”。
4．传统公共行政学的局限性
以上信念构成了公共行政学的基本“范式”或“研 究纲领”，它既反映了早期公共行政学研究的理论成就， 又充分显示了其缺陷或局限性。
——它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只 注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了 对非正式组织和行政管理过程的研究；
——它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对 管理过程的影响；
科学管理运动的另一 代表人物、法国的法约尔 （M.Fayal）在《工业管理与一般管理》（1916）一书 中：
——确定了工业企业的六大类活动（技术活动、商 业活动、财政活动、安全活动、 会计活动和行政活动）；
——认为行政管理活动包含了五种职能（计划、组 织、指挥、 协调和控制）；
——提出了行政管理的十四条原则（劳动分工，权 力和职责，纪律，命令统一，个人利益服从整体利益， 报酬，集权，权力线，秩序，公平，人员任期稳定，首 创精神和集体精神等）。
公共行政与公共管理的区别
一、中西方学者对公共行政与公共管理关系的分析1、西方学者对两者关系的分析。
西方学者的观点概括起来主要有三种。
其一是将公共管理等同于公共行政,这是那些坚持传统范式的学者们即公共行政学派所主张的,代表人物就是罗森布卢姆。
其二是将公共管理当做公共行政的一个分支,即专门研究行政管理方法、技术和技巧的这一部分。
主要是以奥特、海德和沙夫利兹为代表。
更有甚者,如格雷姆和海斯,他们将公共管理视为公共行政下的一个较低层次的技术性领域。
其三是将公共管理视为与公共行政相竞争的新范式和新途径。
主要是以波兹曼和斯特劳斯曼、雷尼、休斯为重要代表人物。
21 中国学者对两者关系的分析。
公共管理的各种内涵和观念是近些年才引进中国的,它作为一种新的政府改革思路和理念相比较于中国传统的公共行政来说,具有很多的不同之处。
在此,引用几位学者的观点来分析。
学者张成福认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益”。
显然,他将公共管理的目标定位于治理能力、绩效和服务品质以及公共利益之上,而这些目标是包含在传统的公共行政的目标体系之内的。
公共管理被视为公共行政中的一部分。
学者王乐夫认为公共管理与公共行政之间呈现着错综复杂的关系。
他认为,从广义上看公共管理和公共行政两者是相等的,都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动。
在狭义上可被用来指公共部门管理的两种模式。
但从公共行政到公共管理的发展来看,该学者认为,这种发展不是概念游戏“, 它起码有两个方面的原则或意义。
首先,由于公共部门管理的生存环境的变化,导致从公共行政向公共管理的转变。
其次,从公共行政向公共管理的转变,体现了公共部门管理理念的变革。
公共管理推崇多元互动的治理机制,把社会性问题的解决作为自身的主要任务。
它追求一种开放的思维模式,力求动员一切可以调动和利用的力量,建立起一套以政府管理为核心的,以多元互动为特征的,以公民社会为背景和基础的管理体系。
陈振明《公共管理学》读后感
陈振明《公共管理学》读后感篇一陈振明《公共管理学》读后感最近读了陈振明的《公共管理学》，哎呀，我跟你说，这可真是让我大开眼界！一开始，我觉得这书可能会很枯燥，毕竟公共管理这词儿听着就挺严肃正经的。
但读着读着，我发现我错得离谱。
这书就像一个宝藏，里面藏着好多新奇的观点和有趣的案例。
也许有人会说，公共管理跟咱普通人有啥关系？嘿，这你就不懂了吧！其实公共管理无处不在，就像空气一样，我们平时感觉不到，但它却时刻影响着我们的生活。
比如说，城市的交通规划、环境治理，这不都是公共管理的范畴吗？书里讲的那些理论和方法，让我觉得公共管理就像是一场复杂的游戏，各方都在其中博弈。
我不禁想，要是我来参与这场游戏，我能玩得转吗？可能我会被那些繁琐的规则和复杂的关系搞得晕头转向吧。
不过，读这本书的时候，我也有过疑惑。
有些观点看起来很有道理，可真的能在实际中落地吗？我觉得这是个未知数。
但转念一想，理论不就是用来指导实践的嘛，哪怕现在不行，未来也许就可以了呢？总之，读了陈振明的《公共管理学》，我收获满满。
虽然还有很多东西我没完全搞懂，但这也让我有了继续探索的欲望。
我觉得这本书真的值得大家读一读，说不定你也会像我一样，被它深深吸引！篇二陈振明《公共管理学》读后感哇塞，读完陈振明的《公共管理学》，我这心里头那叫一个五味杂陈啊！刚翻开这本书的时候，我心里还犯嘀咕：这能有意思吗？结果呢，越读越入迷，就跟追剧似的，根本停不下来。
书里提到的那些公共管理的案例，真的是让我大开眼界。
我就在想，原来我们身边那些看似平常的事儿，背后居然有这么多门道。
比如说，为啥有些地方的公共服务搞得好，有些地方就不行？这难道仅仅是运气的问题？也许不是吧，可能是管理方式出了岔子。
但是呢，读着读着我又有点儿迷茫了。
这公共管理的理论一套一套的，真能解决实际问题吗？我觉得吧，有时候理论和现实之间好像隔着一条鸿沟，要想跨过去可不容易。
就像书中说的那个什么决策模型，听起来挺高大上的，可在现实中，哪有那么多理想化的条件啊？决策者可能面临各种压力和限制，哪能像书上说的那样轻松做出完美决策？不过话说回来，虽然这本书让我又爱又恨，爱的是它让我学到了好多新知识，恨的是它也让我意识到自己懂得太少。
公共管理学 陈振明读后感
公共管理学陈振明读后感篇一公共管理学陈振明读后感嘿，朋友们！最近我读了陈振明的《公共管理学》，这可真是给了我好大的冲击！说实在的，一开始翻开这本书，我心里还犯嘀咕：“这能有意思吗？”结果，一读进去，我发现自己大错特错！也许在很多人眼里，公共管理学就是一堆枯燥的理论和条文，可在陈振明的笔下，它变得生动有趣起来。
书里提到的那些公共管理的案例，就像一个个活生生的故事。
比如讲到政府如何应对突发事件时，我仿佛能看到那些紧张忙碌的身影，能感受到那种压力和责任。
这让我不禁想，要是我在那个位置，可能会慌得不知所措吧？陈振明的观点有时候还挺独特的。
他说公共管理不仅仅是管理，更是服务，这让我有点儿懵。
我觉得吧，服务不就是管理的一部分吗？但仔细想想，也许他是想说，我们不能只把公共管理当成一种权力的运用，而更应该关注如何为公众提供更好的服务。
这可能？不对，这肯定是我们社会发展的一个重要方向。
读这本书的过程中，我心情也跟坐过山车似的。
一会儿觉得恍然大悟，一会儿又陷入深深的思考，我都怀疑自己是不是太纠结了。
不过，这也说明这本书真的让我动了脑子呀！总之，读了《公共管理学》，我觉得自己对公共事务的理解好像打开了一扇新的大门。
我知道，这只是个开始，未来还有好多要学的呢！你们觉得呢？篇二公共管理学陈振明读后感哇塞，读完陈振明的《公共管理学》，我这小心肝儿那叫一个波澜起伏！刚开始读的时候，我心里还琢磨着：“这书能让我提起兴趣吗？”谁知道，越读越入迷，就像掉进了一个知识的漩涡，根本出不来！书里讲的那些公共管理的概念和理论，原本我以为会特别生硬，没想到陈振明用了好多通俗易懂的例子，让我一下子就明白了。
比如说公共政策的制定，他就拿我们身边的环保政策举例，我这才恍然大悟，原来公共政策和我们的生活息息相关啊！还有啊，陈振明对于公共管理中的一些问题的看法，真的是让我又惊又喜。
他说公共管理需要创新，不能老是走老路。
我就在想，这话说得容易，做起来得多难啊！但也许正是因为难，才更需要有人去尝试，不是吗？我读着读着，一会儿兴奋得想大喊几声，觉得自己好像找到了什么宝藏；一会儿又愁眉苦脸，因为发现公共管理面临的挑战太多了。
陈振明《公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径》(第2版)-章节题库-第十二章 公共管理伦理【圣
第十二章 公共管理伦理一、概念题1．伦理答：伦理是指一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。
伦理是社会的产物，其产生根源于社会物质资料的生产。
人类为了生存就必须生产，要生产就必定结成一定的生产关系，也就必然形成个人与个人、个人与集体和社会的各种关系和矛盾，产生如何处理这些关系，解决这些矛盾的态度和行为，以及对这些态度和行为的看法和评价，从而产生一系列伦理规范。
其特性是伦理具有广泛社会性，遍及社会各个领域，渗透于各种社会关系中。
2．行政体制伦理（南京大学2008年研）答：行政体制伦理是相对于行政管理者个体道德而言的，由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。
体制伦理依附于体制而存在，与个体道德相比较，体制伦理对于维系社会秩序、规范人们的社会行为具有优先地位。
特定的社会体制在伦理上有多大的合法性，主要不是通过这个体制下个体道德体系显示出来并得以确证的，而是通过体制自身的伦理性显示出来的，是通过不同体制的比较来评判的。
3．公共管理伦理答：公共管理伦理是指特殊领域中的角色伦理，公共管理伦理以公共管理系统为主体，范。
公共管理伦理的主体是公共管理系统和公共管理者，具有以下特点：是社会化角色；具有接受伦理约束的特殊必要；具有为自己的行为承担后果的责任能力。
公共管理伦理具有包括：①观念形态的伦理意识（准则意识、责任意识、目标意识），包括系统知道人们做出行为选择的价值观；②实践形态的以一定的伦理原则为指导的公共管理行为；③伦理准则评估等。
4．行政责任答：广义的行政责任指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责，进而向人民负责的活动。
狭义的行政责任通常是指行政法学意义上的“行政责任”，即为违法行为在行政上应承担的法律后果。
人大 陈振明 公共管理学 目录
人大陈振明公共管理学（研究生用书）导论公共管理学的视野第一章公共组织理论第一节公共组织概述第二节公共组织的结构第三节公共组织的过程与行为第四节公共组织环境第二章政府改革与治理第一节治理理论第二节当代西方政府改革第三节转型期我国的行政体制改革第三章政府间关系第一节政府间关系研究概述第二节西方政府间关系的历史与现实第三节中国政府间关系的现状与改革第四章政府作用第一节现代市场经济中的政府角色第二节转型期我国政府的角色定位第三节政府失败论第五章公共政策第一节公共政策与公共管理第二节公共政策的内容第三节公共政策系统及其运行第六章绩效管理第一节公共部门绩效管理概述第二节公共部门绩效评估的要素第三节公共部门绩效评估的程序与方法第四节公共部门绩效评估的改革与发展第七章人力资源管理第一节人力资源管理的新观念第二节国家公务员制度第三节公共部门人力资源的开发第八章公共经济管理第一节公共经济管理的理论基础第二节公共财政管理第三节转型期我国公共财政管理的完善第九章第三部门管理第一节公共管理研究的一个新领域第二节西方第三部门的发展及其作用第三节中国第三部门的发展与事业单位改革第十章战略管理第一节私人部门的战略管理第二节公共部门战略管理途径的兴起第三节公共部门战略管理学科的框架第十一章公共管理伦理第一节公共管理伦理概述第二节公共责任与官员问责制第三节转轨时期公共管理伦理建设第十二章政府工具第一节政府工具研究概述第二节当代政府治理的新工具第三节新治理工具与政府管理创新人大陈振明公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径第一章绪论：公共管理学的视野第一节公共管理及其相关概念一、公共管理与公共行政的概念二、公共管理与私人管理的区别三、公共物品概念第二节公共管理学范式的兴起一、对传统公共行政学范式的批评二、公共管理范式的出现三、公共管理范式“新”在何处第三节什么是公共管理学一、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解二、公共管理学的研究对象三、公共管理学的学科特征四、公共管理学的研究途径和方法第四节市场经济与公共管理一、公共管理的起源与演变二、市场经济国家的政府管理实践三、世纪我国公共管理面临的挑战第二章公共组织理论第一节公共组织概述一、公共组织的定义二、公共组织的构成要素三、公共组织的类型第二节公共组织的结构一、管理层次和管理幅度二、公共组织的一般结构形式三、我国政府组织的结构四、行政组织体制的基本类型第三节公共组织的过程和行为一、组织权力及其运作二、组织冲突与协调三、个体行为与组织行为第四节公共组织环境一、公共组织的生态环境二、组织环境的基本构成因素三、公共组织的变革与发展第三章政府改革与治理第一节治理理论一、治理理论的实践基础二、治理理论的研究途径三、网络治理的实践类型四、网络治理的多重困境第二节当代西方政府改革一、当代西方政府改革的浪潮二、当代西方政府改革的主要内容及措施三、治理的新模式四、对当代西方政府改革的评价第三节转轨时期我国的行政体制改革一、历次机构改革的简要回顾二、历次机构改革的成就、经验和教训三、我国行政体制改革的新趋势第四章政府间关系第一节政府间关系研究概述一、什么是政府间关系二、国内外政府间关系研究的进展三、政府间关系研究的网络途径第二节西方政府间关系的历史与现实一、西方政府间关系的历史演进二、西方政府间关系的若干模式三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现第三节中国政府间关系的现状与改革一、中国政府间关系的传统模式：等级控制模式二、中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪三、我国政府间关系的进一步调整第五章政府作用第一节现代市场经济中的政府角色一、国外学者关于政府作用问题的争论二、现代市场经济中的政府行为模式三、国家神话和市场乌托邦第二节转轨时期我国政府的作用一、“强政府”或“弱政府”二、转轨时期我国政府角色定位的前提条件三、转轨时期我国政府的八大角色第三节政府失败论一、政府失败问题的提出二、政府失败现象的表现、类型与成因三、政府失败的纠正及防范四、政府失败论的启示第六章公共政策第一节公共政策与公共管理一、政策科学的形成二、政策科学的演变三、公共管理学视野中的政策科学四、公共政策在公共管理中的地位和作用第二节公共政策的内容一、公共政策的性质及功能二、公共政策的种类三、公共政策的目标和手段第三节公共政策系统及其运行一、公共政策系统的构成二、公共政策主体三、公共政策过程四、我国公共政策系统及其运行的优化第七章公共部门绩效评估第一节公共部门绩效评估概述一、公共部门绩效评估的兴起二、绩效、绩效评估与绩效管理三、绩效评估的类型四、公共部门绩效评估的意义第二节公共部门绩效评估的要素一、评估的目标二、绩效评估的途径三、绩效评估的制度安排四、绩效评估的信息系统第三节公共部门绩效评估的程序、方法和技术一、绩效评估的程序二、绩效评估的模式、方法和技术第四节公共部门绩效评估的改革和发展一、公共部门绩效评估面临的困难二、改进公共部门绩效评估的途径三、我国公共部门绩效评估事业的发展第八章公共部门人力资源管理第一节公共部门人力资源管理的新观念一、从传统的人事管理到当代的人力资源管理二、公共部门人力资源管理新潮三、人力资源管理模式在我国政府人事管理中的推广与应用第二节国家公务员制度一、西方国家公务员制度的形成与特点二、我国公务员制度的建立三、我国公务员制度的基本内容四、转轨时期我国公务员制度的完善第三节公共部门人力资源的开发一、什么是公共部门人力资源开发二、公共部门人力资源开发的主要内容三、加快我国公共部门人力资源开发的步伐第九章公共财政管理第一节公共财政管理概述一、公共财政管理的定义二、公共财政管理的总体目标和主要内容三、公共财政管理的地位第二节公共预算管理一、公共预算管理的内涵二、公共预算管理的基本模式三、公共预算的过程第三节公共收入管理一、税收管理二、政府收费管理三、公债管理第四节公共支出管理一、公共支出管理的基本目标和内容二、购买性支出管理三、转移性支出管理第五节转轨时期我国公共财政管理的完善一、我国财政管理体制沿革二、目前我国公共财政管理存在的问题三、转轨时期我国公共财政管理的完善第十章第三部门管理第一节第三部门及其管理研究的兴起一、相关概念辨析二、第三部门研究的兴起三、第三部门研究的主题四、研究第三部门的方法第二节西方第三部门的发展及其作用一、西方第三部门的崛起二、西方第三部门崛起的原因三、西方第三部门发展面临的问题四、西方第三部门的作用第三节轨迹时期我国第三部门的发展一、我国第三部门发展的轨迹二、我国第三部门的功能三、我国第三部门发展中存在的问题四、推进我国第三部门发展的思考第十一章公共部门战略管理第一节公共部门战略管理途径的兴起一、私营部门战略管理的演进二、公共部门战略管理兴起的背景三、公共部门战略管理的兴起历程第二节公共部门战略管理的流派与理论框架一、战略管理研究的十大流派二、对十大流派的综合分析三、公共部门战略管理的理论框架第三节公共部门战略管理途径的评价与借鉴一、公共部门战略管理途径的成就二、对公共部门战略管理及战略规划的批评三、公共部门战略管理途径的启示第十二章公共管理伦理第一节公共管理伦理概述一、伦理与公共管理伦理二、公共管理伦理的思考方式和类型三、公共管理伦理的功能第二节公共责任一、公共责任的本质与特征二、公共责任与公共管理伦理第三节转轨时期的公共管理伦理建设一、建构负责任行为的要素二、公共管理伦理建设的途径三、合理有效的公共管理伦理体系的形成参考文献。
《陈振明公共管理学》课件
解决方案三
加强人才引进和培养，建立年轻化的 人才梯队，优化公共部门人力资源的 结构。
04
公共政策制定与执行
公共政策制定的过程
政策议程的建立
将政策问题纳入政 府议程，并确定政 策的优先级。
政策决策的作出
在综合评估后选择 最优的政策方案进 行实施。
政策问题的确认
通过收集和分析信 息，明确公共政策 需要解决的问题。
决策差异
公共管理决策涉及多方利益相关者，需考虑公平、公正和民主原则， 而私营管理决策主要基于市场需求和竞争态势。
02
公共管理学的理论基础
新公共管理理论
总结词
新公共管理理论主张引入市场竞争机制，提高公共部门效率和服务质量。
详细描述
新公共管理理论强调以结果为导向，重视绩效评估和目标管理，提倡私人部门 的管理方法和市场机制在公共部门中的应用，以提高公共服务的效率和质量。
公共部门网络化治理模式
通过跨部门合作、伙伴关系和数字化技术， 实现公共服务的协同和创新。
公共部门改革与治理的挑战与解决方案
挑战
改革阻力、利益冲突、资源限制、技术 难题等。
VS
解决方案
加强宣传教育、建立共识、优化资源配置 、引进先进技术等。
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03
公共部门人力资源管理
公共部门人力资源管理的概念
公共部门人力资源管理是指公共部门为了实现其组织目标， 依法对公共部门人力资源进行规划、获取、使用、开发、激 励和保障等管理活动的过程。
它包括对公共部门人力资源的规划、招聘、选拔、培训、考 核、激励等方面的管理活动，旨在提高公共部门人力资源的 素质和能力，促进公共部门的可持续发展。
适应新的挑战和机遇。
《陈振明公共管理学》课件
学习资源
学生将获得全面的学习资源，包括教材、参考书目、在线学习平台和教师提供的资料和指导。
评估方式
学生的学习成果将通过作业、考试和课堂表现等多种方式进行评估，以确保学生对公共管理学的掌握和应用。
评估标准
- 作业要求 - 考试安排 - 评估方式
课程目标
通过本课程，学生将掌握公共管理学的核心理论和实践技能，培养解决公共管理问题的能力，以及提高领 导和组织管理的能力。
课程大纲
- 管理学概述 - 公共管理的理论与实践 - 公共管理研究方法 - 公共政策制定与执行 - 组织行为与人力资源管理 - 领导与决策 - 公共管理案例分析
学习方式
教学方法
参考书目
主要教材
1. 《公共管理学概论》邓小兵 2. 《公共管理学原理与方法》吴亚军
额外参考书目
1. 《公共管理研究方法导论》蔡仁猛 2. 《公共政策研究方法》徐修国
Hale Waihona Puke 联系方式如果你对该课程有任何问题或疑问，请随时联系陈振明老师。 - 课程：《陈振明公共管理学》
《陈振明公共管理学》 PPT课件
这份PPT课件《陈振明公共管理学》将带你深入了解公共管理学的基本原理和 实践应用。通过系统的学习和案例分析，你将获得关于公共管理的全面知识。
课程背景
《陈振明公共管理学》是一门探讨公共管理学科的基本概念和实践应用的课程。它将帮助学生了解公共管 理学的发展历程和重要性，以及在社会运行中的作用。
陈振明公共管理学笔记
[]公共管理学笔记导论公共管理学的视野一公共管理及其相关概念1. 公共管理与公共行政公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。
公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。
所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任2. 公共部门与公共物品公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。
公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
3. 公共管理与私人管理公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。
但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：一、公共管理与私人管理的使命不同。
二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。
4. 治理与善治治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。
善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。
二公共管理学范式的兴起该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学1.对传统公共行政学范式的批评无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。
公共管理学参考文献
《公共管理学》课程参考文献1.陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社2003年版。
2.张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版。
3.欧文〃休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版。
4.简〃莱恩：《新公共管理》，中国青年出版社2004年版。
6.庄序莹：《公共管理学》，复旦大学出版社2007年版。
7.曾峻：《公共管理新论》，人民出版社2006年版。
8.马克思〃韦伯：《论官僚制度》，载于斯蒂尔曼主编的《公共行政学》上册，中国社会科学出版社1988年版。
9.[美]戴维〃奥斯本、特德〃盖布勒著，上海编译组译《改革政府》上海译文出版社（上海）1996年版10.俞可平主编《治理与善治》社会科学文献出版社（北京）2000年版11.[美]B〃盖伊〃彼得斯著，张成福译《政府未来的治理模式》中国人民大学出版（北京）2001年版12.[美]斯蒂格得茨等著，郑秉文等译《政府为什么要干预经济》中国物资出版社（北京）1998年版13.[美]麦克尔〃巴泽雷《突破官僚制：政府管理的新愿景》中国人民大学出版社2002年版14.B〃盖伊〃彼得斯《政府未来的治理模式》中国人民出版社 2001年版15.[美]16.[美]E〃S〃萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》中国人民大学出版社2002年版17.[美]戴维〃奥斯本彼得〃普拉斯特里克《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中国人民大学出版社2002年版18.[美]史蒂文〃科恩、威廉〃埃米克《新有效公共管理者：在变革的政府中追求成功》中国人民大学出版社2001年版19.[美]拉塞尔〃林登《无缝隙政府：公共部门再造指南》中国人民大学出版社2002年版20.埃莉诺〃奥斯特罗姆《公共事物的治理之道》上海三联书店2000年版。
陈振明公共管理学课件
公共部门绩效管理的挑战与前景
挑战
公共部门绩效管理面临着诸多挑战，如不同部门间绩效指标的协调与整合、绩效数据的收集与分析的准确性、绩 效评估的主观性与客观性、绩效改进措施的实施与监督等。
前景
随着信息技术的发展和公众对公共服务要求的提高，公共部门绩效管理将更加注重数据驱动和公众参与。未来的 公共部门绩效管理将更加注重跨部门、跨领域的协同合作，推动公共服务的整体优化和持续改进。同时，借助大 数据、人工智能等先进技术手段，公共部门绩效管理将更加精准、高效和科学。
公共部门绩效管理的实践与工具
实践
公共部门绩效管理的实践包括制定绩效计划、设定绩效指标、收集和分析绩效数据、进行绩效评估和 反馈、制定改进计划等步骤。这些实践有助于确保公共部门的工作符合既定的目标，提高工作效率和 质量。
工具
公共部门绩效管理的工具包括平衡计分卡、关键绩效指标、360度反馈等。这些工具能够帮助公共部 门全面了解自身的绩效状况，识别优势和不足，制定针对性的改进措施。
ห้องสมุดไป่ตู้
公共管理也越来越注重创新和变 革，不断探索新的管理模式和方 法，以适应社会发展的需要。
公共管理的研究方法与视角
总结词：公共管理的研究方法与视角
公共管理的研究方法多种多样，包括 文献研究、案例分析、实验研究、问
卷调查等。
文献研究通过对相关文献的梳理和分 析，了解公共管理领域的研究现状和 发展趋势。
案例分析通过对具体案例的深入剖析 ，探究公共管理的实践经验和教训。
实验研究通过实验设计来检验公共管 理理论或假设的有效性。
问卷调查通过大样本的调查数据来分 析公共管理的现状和问题。
02
公共部门人力资源管理
公共部门人力资源管理的概念与特点
陈振明_公共管理学_选择题(完美打印版)[1]
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1、我国学者往往以( )的角度来区分管理和行政这两个概念.A组织实体 B经济实体 C 管理实体 D 政治实体2、传统公共行政学模式是建立在( )基础上A科层制理论 B政治---行政二分法 C委托---代理 D内部取向3、殴文.休斯在<<公共管理与行政>>一书认为( )都是对公共部门的研究A公共行政 B公共政策 C公共管理 D公共组织4、下面是公共管理物品的是( )A国防 B外交 C教育 D社会保障5、经过20世纪七八十年代的孕育和进化,公共管理的( )逐渐汇合形成公共管理新模式.A P—途径 B治理 C B—途径 D善治6、在当代政策分析学科中最有影响的经济途径是（）A行为主义学派 B公共选择理论 C新制度学派 D科学管理学派7、孟德斯鸠等人所提出的“三权分立”思想中“三权”是指（）A 立法B 行政 C监督 D 司法1、对政府管理运行职能包括的内容提出七职能说（即POSDCORB）的学者是（）。
A、法约尔B、孔茨C、奥唐奈D、古利克2、下列物品中不是准公共物品的是（）。
A、能源B、通信C、国防D、教育3、作为一个相对独立的研究领域，公共部门管理特别是政府管理的形成是以两本教科书为标志的，它们是（）。
A、《行政之研究》和《公共行政评论》B、《公共行政学研究导论》和《公共行政原理》C、《政策科学》和《公共政策分析与管理》D、《公共行政学》和《行政科学论文集》4、立法、行政、司法的“三权分立”思想是由（）提出的。
A、孟德斯鸠B、洛克C、潘恩D、杰斐逊5、第一本为“公共管理”确立基本学科框架的教科书是（）。
Ａ、《美国的公共管理研究》Ｂ、《理解和管理公共组织》Ｃ、《公共管理战略》Ｄ、《公共管理精华读物》1、对于组织高层管理者而言，权力来源的主要方面有（）。
A、正式的职位B、所控制的资源C、对决策前提和信息的控制D、居于组织中心位置2、认为人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作的理论是（）。
陈振明公共管理学(全)
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2.2.2 公共组织的一般结构形式
• 科层组织是现代组织结构的主导形式。
• 1.直线结构 • 特点：单一垂直领导，结构简单，领
导隶属关系明确，每一层级的个人或 组织只有一个直接领导。
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• 2.职能结构 相关部门在水平方向依职能不同进行 分工，再分别对下级部门实施领导。
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• 3.直线—职能结构 各级部门间既有垂直领导关系又有水 平领导关系。
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• 2.横向结构 • 又称分部结构，反映的是同级行政
组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的关系。 • 按职能划分 • 按地区划分 • 按服务对象划分 • 按行业与产品类型划分
• 第一，公共管理与私人管理的使命不同。 • 第二，与私人管理相比，公共管理的的效率
意识不强。 • 第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政
府更强调责任。 • 第四，公共组织尤其是政府中的人事管理系
统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严 格得多。 • 第五，公共管理有明显的政治性或公共性。
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1.1.3 公共物品概念
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• 2.“入世”对我国政府管理提出的 挑战
• （1） “入世”对政府管理方式的冲击 ；
• （2） “入世”对政府管理的法制化提 出了相当高的要求；
• （3） “入世”对公务员的素质与能力 提出了更高的要求。
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第 2 章 公共组织理论
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2.1 公共组织概述
• 2.1.1公共组织的定义
• 组织是指一定的社会环境中，人们通过相 互交往而形成的具有共同心理意识，并为 实现某一特定目标而按一定方式联合起来 的有机整体。 公共组织就是以管理社会事务、协调社会 公共利益关系为目的的组织，它即包括政 府组织，也包括第三部门组织。 狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
陈振明——从公共行政学_新公共行政学到公共管理学_西方政府管理研究领域的_范式_变化
政治学研究
1999 年第 1 期
题: ( 1) 说明行政研究领域的历史; ( 2) 确定这个领域的研究主题 ; ( 3) 决定这一领域的最好的 研究方法。威尔逊强调行政科学研究的必要性, 认为这一学科是所有政治系统所必需的 , 行 政理论由于是内在于政治家思想意识 的有限的基本理论 , 因而行政科学能在所有的政治系 统中得到普遍的应用。他指出 , 到 19 世纪为止, 在对于政府事务的研究上 , 主要关心的是不 外是政治哲学、 宪法调整和法律制定等事项。可是 , 不断增长着的经济和社会生活的复杂性 和随之而来的政府规模与活动的扩大, 使得工作重点不得不发生改变。因此, 应该建立一门 行政科学 , 它将力求 使政府不走弯路 , 使政府的事业减少不成事业体统的样子 , 加强和纯洁 政府的组织机构 , 并且让政府在评价工作时得到负责的名声。他宣称, 行政研究首先要发 现政府能恰当而成功地做什么事情 , 以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些恰当 的事情。 在威尔逊看来, 行政科学不仅要研究人事问题 , 而且要研究一般的组织与管理问 题, 他关心组织的有效性和效率, 即生产性。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间 的明显划分的基础上的, 这种政治与行政的二分法在古德诺 ( Frank J Goodnow) 的著作中得 到系统的发挥, 成了公共行政学传统的一大特征( 下面将作展开 ) 。 马克斯 韦伯( Max Weber) 的官僚制度( 科层制) 理论构成西方公共行政学的另一个思想基 础。他在一二十年代的著作尤其是 社会组织与经济组织理论 ( 1922) 这一论著中对官僚制度 作了系统的分析。 官僚制度 ( Bureaucracy) 被用来表示一种特殊的组织结构安排, 也被用来表 示一种特殊的行为模式 一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。韦伯依赖于对古埃 及、 罗马、 中国的官僚制度、 拜占庭帝国和 19 世纪到 20 世纪初欧洲出现的现代官僚制度的研 究, 使用了一种 理想型 的途径从真实的世界中探讨最充分发展了的官僚制度的组织形式。 他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式, 这一制度在指挥 和控制现代社会方面发挥主要作用; 它在纪律的精确性、 稳定性和严格性 , 在可靠性效率方面 比其他组织形式更优越。韦伯刻画了官僚制度的三个最重要的特征, 即劳动分工、 层级结构和 对事不对人的法规。 他关于官僚制度特征的理论既不是对现实的描述, 也不是一种规范偏好 的陈述, 仅仅是对官僚体制的主要变项或特点的辨别。韦伯的官僚制度理论对于传统公共行 政学注重正式政府组织及其结构形式的研究产生了重要的影响。 公共行政学传统的另一个理论来源是本世纪一二十年代的科学管理学派的思想。这个 学派的创立者泰勒( F redrick W. T alor) 在 科学管理原理 ( 1911) 中提出管理的四类责任或 条件: ( 1) 认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、 经验和技巧; ( 2) 对工人 的科学挑选及其后的进一步开发; ( 3) 将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来 ; ( 4) 在 工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。 科学管理运动的另一代表人物、 法国的 法约尔 ( M. Fayal) 在 工业管理与一般管理 ( 1916) 一书中确定了工业企业的六大类活动 ( 技术活动、 商业活动、 财政活动、 安全活动、 会计活动和行政活动 ) 。他认为行政管理活动包 含了五种职能( 计划、 组织、 指挥、 协调和控制 ) , 还提出了行政管理的十四条原则 ( 劳动分工、 权力和职责、 纪律、 命令统一、 个人利益服从整体利益、 报酬、 集权、 权力线、 秩序、 公平、 人员 任期稳定、 首创精神和集体精神) 。 科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响, 行政学者将科学管理的 原理、 方法和技术应用于公共部门, 并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。正如沃 尔多所指出的, 科学管理( 运动) 的目的在于应用科学技术去经济而有效地解决组织与管理问题。 这种意图集中地表现在私营工业企业之中, 其技术和精神也渗透到政府的行政管理上来, 影响那 80
陈振明 公共管理学
公共管理学笔记导论公共管理学的视野一公共管理及其相关概念1. 公共管理与公共行政公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。
公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。
所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任2. 公共部门与公共物品公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。
公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
3. 公共管理与私人管理公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。
但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：一、公共管理与私人管理的使命不同。
二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。
4. 治理与善治治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。
善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。
二公共管理学范式的兴起该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学1.对传统公共行政学范式的批评无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。
陈振明《公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径》(第2版) 配套辅导系列(1-3章)【圣才出品】
第一章绪论：公共管理（学）的视野一、概念题1．公共行政（华师2007年研）答：公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。
行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理。
现代公共行政自产生以来，对社会公共事务的管理履行着以下四种功能：①管制功能。
即协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。
②服务功能。
行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务。
③维护功能。
即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。
④扶助功能。
行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，并对社会的弱势集团和个人提供帮助。
2．行政和行政学（中国传媒大学2009年研）答：行政是指国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
行政是行政管理学的基本概念，有广义与狭义两种说法：广义的行政是指国家机关和非国家机关如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动；狭义的行政是指政府机关执行的任务和进行的活动。
行政学又称行政管理学，公共事务管理学、公务管理学等，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，行政学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。
行政是行政学的研究对象，行政学是行政的理论载体。
两者相互促进，共同发展。
行政现实中的问题需要行政学理论的指导，行政学的理论需要在行政实践中得以检验。
同时，二者在一定程度上是共同向前发展的，但是行政学的发展速度一般快于行政。
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西方政府管理研究领域的 范式 变化
陈振明
内容提要: 本文考察了西方政府管理研究领域( 行政学) 在其百余年的发展与演变历 程中所出现的三次 范式 转换 , 即从公共行政学到新公共行政学再到 ( 新) 公共管理 学的三次重大突破, 具体评述了每种研究 范式 形成的背景、 内容和基本特征以及它 们各自的优劣 。作者力求表明, 公共行政学或公共管理学的研究对象、 范围、 主题、 方 法和理论形态并不是一成不变的, 而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的 范围、 内容和方式的变化而不断发展变化的。因此, 我们必须立足于当代国内外变化 着的公共管理的现实尤其是转轨时期我国公共管理的现实, 研究新情况、 新问题和新 趋势, 拓展行政学的研究范围, 转换研究视角, 引入新的研究方法, 改变原有的理论形 态, 以便更好地为市场经济条件下的政府公共管理实践服务。 关键词: 行政学 ; 管理学; 行政管理理论; 政府 ; 西方
1887 年, 美国学者 W 威尔逊 ( Woodrow Wilson) 发表了著名的 行政 ( 学 ) 之研究 一 文, 这成了公共行政学诞生的象征性标志。在百余年的发展、 演变的历程中, 作为政府管理 研究领域的行政学经历了三次研究 范式 的转换 , 即从传统的公共行政学 ( Public Adm inis t rat ion) 到新公共行 政学 ( New Public Administrat ion) , 再 到 ( 新 ) 公 共管 理学 ( New Public M anagement) 的三次重大突破。本文将评述西方 ( 主要是美国 ) 行政学领域的这三次范式转 换及最新趋势, 以期对我国的行政学或公共管理学学科的发展有所启示。
从公共行政学、 新公共行政学到公共管理学 些对于政府改革与改善发生兴趣的人们的头脑; 科学管理对于 科学 这样一个日益被人尊敬的 名词的使用, 它所具有的减少开支和提高效率的希望, 以及它那种用知识与协调代替无知与冲突 的目标, 凡此种种对于公共行政学的奠基人来说都是极其引人入胜的; 科学管理也同样通过与此 同时发展起来的企业管理这一学科来对公共行政学发生影响。 到了本世纪二三十年代, 由于政府改革运动、 科学管理运动和政治学的新学科方向的推 动, 公共行政学中的传统得以形成 , 其典型的标志是 1926 年在美国出版的两本权威的行政 学教科书 : 怀特 ( Leonard D. White) 的 行政学研究导论 和威洛比( william F . Willoughby) 的 公共行政学原理 。这两本书为了解当时公共行政学研究的状况以及公共行政学的传统提 供了一个概貌。 行政学研究导论 一书强调在一个日趋复杂与相互依赖的社会中行政管理 的重要性、 讲求效率的必要性和对行政管理进行科学研究的可能性和适应性, 并将组织原 理、 人事行政、 财务行政、 行政法规作为行政学的基本主题, 形成了公共行政学的基本理论框 架。 公共行政学原理 一书则着重讨论公共管理中的财政与预算、 物资管理等方面的问题。 该书用 原理 一词, 显示出早期行政学的理论状况的一个突出特点 , 人们喜欢 公共行政学 的诸原理 的表述, 以此区别于一般的管理学。另外, 古利克 ( L ut her Gulick) 和厄威克 ( L yn dal Urw ick) 1937 年编辑出版的 行政科学论文集 收入了这一时期的行政学的代表性论文, 可以说集公共行政学传统的大成。古利克在书中还提出了管理过程的七环节理论 ( POSD CORB, 即计划、 组织、 人事、 指挥、 协调、 报告和预算 ) 。 归纳起来说 , 本世纪二三十年代形成的公共行政学的传统或信念包括了如下四个方面 的基本内容: 第一 , 公共行政学采用制度或法理的研究方法 , 并以正式的政府组织机构( 官僚体制 ) 作 为研究的主要领域。早期的公共行政学主要是从政治学的母体中分离出来的, 政治学的制 度研究途径同样被用于行政管理的研究 , 公共行政学的倡导者注重对正式的政府机制即官 僚体制以及法律规则制定的研究, 而不重视非正式组织和行政管理过程的研究。官僚体制 的古典形式表现为由接受政治监督、 领受薪金的职业官员( 公务员) 所组成的独裁等级体系, 这些官员在机构内具有不可转让的所有权和拥有某些活动的合法垄断权。传统的行政学 通常在于具体地阐述一些政府部门和机构, 并使之成为分析的要素。威尔逊的理论规范提 供了一种概念化标准 , 以评估那些难以测定其规范性的组织模式。当一个政府机构的基本 权力超出了许多公共部门的认可时 , 行政研究的标准化规范就包括了病理学的诊断性评估, 而且将派生出机构的增长、 权力的膨胀、 管理的重叠和服务强化的现象 。 第二, 政治 - 行政二分法成为公共行政学的理论基础 。国家政府被分解成两种职能及 过程 : 一种是政治领域, 即政策和法律的制定过程 , 其中包括民主的种种程序如意见表达、 投 票和政党等; 另一种是行政领域, 包括法律和政策的执行, 它所包含的机构及程序才是行政 学研究的对象。这种政治 - 行政二分法的观点在威尔逊的行政理论中已有所体现 , 他认为 政治就是法律和决策程序的确定, 在宪法制度中, 行政原则不同于政治原则 ; 当然, 好的行政 原则在任何政府系统中都应当是相同的。古德诺在 政治与行政 一书中对 政治- 行政 二 分法加以系统的发挥。在他看来, 政治是 国家意志 的表达及其执行之间达到协调 , 舍此之 外, 便只能是冲突和瘫痪了。可是 , 尽管政治应该对行政有某种程度的控制, 但它却不应该 因此扩张到一定的程度和方向。应该说 , 古德诺本人并不把政治简单地看作是立法机构或 法律制定过程, 也不把行政简单地看作是行政部门或法律的实施过程。可是, 随着时间的推 81
政治学研究
1999 年第 1 期
题: ( 1) 说明行政研究领域的历史; ( 2) 确定这个领域的研究主题 ; ( 3) 决定这一领域的最好的 研究方法。威尔逊强调行政科学研究的必要性, 认为这一学科是所有政治系统所必需的 , 行 政理论由于是内在于政治家思想意识 的有限的基本理论 , 因而行政科学能在所有的政治系 统中得到普遍的应用。他指出 , 到 19 世纪为止, 在对于政府事务的研究上 , 主要关心的是不 外是政治哲学、 宪法调整和法律制定等事项。可是 , 不断增长着的经济和社会生活的复杂性 和随之而来的政府规模与活动的扩大, 使得工作重点不得不发生改变。因此, 应该建立一门 行政科学 , 它将力求 使政府不走弯路 , 使政府的事业减少不成事业体统的样子 , 加强和纯洁 政府的组织机构 , 并且让政府在评价工作时得到负责的名声。他宣称, 行政研究首先要发 现政府能恰当而成功地做什么事情 , 以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些恰当 的事情。 在威尔逊看来, 行政科学不仅要研究人事问题 , 而且要研究一般的组织与管理问 题, 他关心组织的有效性和效率, 即生产性。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间 的明显划分的基础上的, 这种政治与行政的二分法在古德诺 ( Frank J Goodnow) 的著作中得 到系统的发挥, 成了公共行政学传统的一大特征( 下面将作展开 ) 。 马克斯 韦伯( Max Weber) 的官僚制度( 科层制) 理论构成西方公共行政学的另一个思想基 础。他在一二十年代的著作尤其是 社会组织与经济组织理论 ( 1922) 这一论著中对官僚制度 作了系统的分析。 官僚制度 ( Bureaucracy) 被用来表示一种特殊的组织结构安排, 也被用来表 示一种特殊的行为模式 一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。韦伯依赖于对古埃 及、 罗马、 中国的官僚制度、 拜占庭帝国和 19 世纪到 20 世纪初欧洲出现的现代官僚制度的研 究, 使用了一种 理想型 的途径从真实的世界中探讨最充分发展了的官僚制度的组织形式。 他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式, 这一制度在指挥 和控制现代社会方面发挥主要作用; 它在纪律的精确性、 稳定性和严格性 , 在可靠性效率方面 比其他组织形式更优越。韦伯刻画了官僚制度的三个最重要的特征, 即劳动分工、 层级结构和 对事不对人的法规。 他关于官僚制度特征的理论既不是对现实的描述, 也不是一种规范偏好 的陈述, 仅仅是对官僚体制的主要变项或特点的辨别。韦伯的官僚制度理论对于传统公共行 政学注重正式政府组织及其结构形式的研究产生了重要的影响。 公共行政学传统的另一个理论来源是本世纪一二十年代的科学管理学派的思想。这个 学派的创立者泰勒( F redrick W. T alor) 在 科学管理原理 ( 1911) 中提出管理的四类责任或 条件: ( 1) 认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、 经验和技巧; ( 2) 对工人 的科学挑选及其后的进一步开发; ( 3) 将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来 ; ( 4) 在 工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。 科学管理运动的另一代表人物、 法国的 法约尔 ( M. Fayal) 在 工业管理与一般管理 ( 1916) 一书中确定了工业企业的六大类活动 ( 技术活动、 商业活动、 财政活动、 安全活动、 会计活动和行政活动 ) 。他认为行政管理活动包 含了五种职能( 计划、 组织、 指挥、 协调和控制 ) , 还提出了行政管理的十四条原则 ( 劳动分工、 权力和职责、 纪律、 命令统一、 个人利益服从整体利益、 报酬、 集权、 权力线、 秩序、 公平、 人员 任期稳定、 首创精神和集体精神) 。 科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响, 行政学者将科学管理的 原理、 方法和技术应用于公共部门, 并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。正如沃 尔多所指出的, 科学管理( 运动) 的目的在于应用科学技术去经济而有效地解决组织与管理问题。 这种意图集中地表现在私营工业企业之中, 其技术和精神也渗透到政府的行政管理上来, 影响那 80
政治学研究
的学科与行政机构和行政程序联系起来, 并相信这一学科具 有政治和政策制定中所缺少的过程特质。 第三, 公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。公共行政学者们大都相 信, 在行政管理领域 , 存在着一整套与其他科学相类似的普遍原理或一般原则, 行政学的任 务就是发现它们。威洛比断言 : 在行政管理过程中 , 有着某些可以一般地加以应用的基本 原理, 这类似于那些使科学之为科学的原理。 厄威克说得更干脆 : 存在着一些支配人类 有意识的联系的原理 , 正如存在着一些支配桥梁建设的工程学原理一样 。 有些行政学者 说得委婉一些, 他们认为 , 行政学的研究有可能发现某些广泛适用的普遍原理, 尽管这些原 理不一定具有普遍有效性。这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行政管理的研究领 域成为一门独立的科学, 一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响 , 所 以大都热衷于一般行政管理原理的研究 , 威洛比的 公共行政学原理 只不过是其中的一个 典型例子而已。 第四 , 公共行政学强调以效率原则作为最高标准。正如古利克所说: 在行政科学中 ( 无 论是公共行政, 还是私人行政 ) , 基本的 善 就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的 人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此 , 效率是行政管理的价值尺 度中的头号公 理 。 这一时期的行政学者认为 , 通过对行政现象的研究 , 可以推出行政管理的几种原则, 如统一指挥、 协调控制、 功能部门化等, 这些原则既概括了行政学的理论成就, 又为有效的行 政管理提供种种准则 , 而其中最重要的就是效率标准, 即以最小的投入获得最大的效果。这 种效率原则又与官僚体制的等级体系密切联系。要使政府的行政管理既有效率 , 又负责任, 就必然建立起权力集中、 指挥统一、 体系完整、 分工明确、 责职分明的政府系统。因此 , 所有 的管理原则都可以概括为 效率标准 。 以上信念构成了公共行政学的基本 范式 或 研究纲领 , 它既反映了早期公共行政学 研究的理论成就 , 又充分显示了其缺陷或局限性。它采取一种形式主义的或静态的研究方 法, 只注重对官僚体制( 正式政府组织机构) 的分析 , 忽视了对非正式组织和行政管理过程的 研究 ; 它将政治与行政绝然分开, 忽视了政治因素对管理过程的影响; 它将丰富多彩的行政 管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则; 效率的标准则被不恰当地过分推崇 ( 价值因 素如公平标准则被忽视) 。公共行政学的传统由于学科本身的发展与时代的变迁必然引起 批评 , 并促使其转变。