长三角区域政府合作：现状、困境与路径选择概要

长三角区域政府合作：现状、困境与路径选择

[摘要]长三角区域地方政府间的合作进行得如火如荼，这是我国地方政府适应区域经济一体化、转变政府职能、提高行政效率的举措与行为。伴随着长三角一体化进程的加快，区域政府合作机制作为一种新的制度开始逐步生成。文章以长三角地方政府间的合作行为为研究对象，从长三角一体化进程中的区域政府合作现状入手，分析当前长三角区域政府合作存在的问题与制度困境，提出构建长三角区域政府合作机制的措施。[关键词]长三角；区域政府合作；路径选择随着经济全球化以及区域经济一体化趋势的加深，长三角区域经济合作发展问题凸显出来。各地方政府深刻意识到只有顺应经济全球化、区域一体化的发展趋势，积极推进长三角区域合作，消除行政壁垒，充分发挥区域整体优势，才能保持持续高速增长的发展态势，从而形成整体竞争力达到共赢的局面。正是在这种潜在利益的刺激下，一种由地方政府自发倡导的区域政府合作机制正在逐步形成。长三角区域政府合作机制的形成是区域内各政府在长期的经济交往中所达成的一种共识，从制度变迁的视角来看，这种合作的生成是典型的诱致性制度变迁，即各地方政府在长期的经济来往中逐渐意识到，在现有制度框架下已无法实现区域利益的帕累托改进，而区域合作的潜在预期收益大于成本，因此彼此都意识到必须打破现有的制度均衡，进行制度创新以获得潜在的制度收益。在这种条件下，区域政府合作机制无疑是一种适应长三角区域经济一体化需要而生成的新的制度安排。

一、长三角区域政府合作的现状长三角由于良好的基础设施条件、均质化的经济发展水平和发达的产业集群等众多因素，近年来经济增长迅猛，已成为我国第一大经济区。无论是在经济总量上还是在发展速度上，长三角已经成为中国经济巨轮的领航者，甚至被认为是未来世界经济增长的发动机。

长三角区域政府合作已从经济领域拓展到社会、文化各个领域；从企业层面发展到政府、企事业单位、社会部门及个人等各个层面；从单向往来提升到双向、多向的互动合作，初步形成政府搭台，企业唱戏，市场运作的良性发展局面，并确立了高层领导的会晤机制，就一些政府间的合作进行磋商。目前，长三角各城市已基本完成各自的市场体系建设，并且在交通连接、旅游联动、生态环境治理协调、信息资源共享、人力资源流动等领域的合作正在逐步深入。长三角各城市在区域政府合作背景下进行经济增长模式转变、经济结构调整和深化区域经济协作，将为长三角未来的长期快速健康发展奠定一个新的、更为坚实的基础。随着我国融入全球化程度的加深、市场化改革和社会主义民主政治建设的进一步推进，地方政府面临着越来越大的挑战。地方政府应基于互利共赢的理念，积极开展区域政府合作，长三角地区则顺应了这一趋势。长三角地区的各城市间，虽然分属不同的行政区域，但由于地域相近、人缘相亲、文化相通、经济相融，存在着广泛的共同利益。各城市通过紧密合作，整合区域优势，互利共赢，加快经济互动发展，特别是政府间合作的内容呈现不断增加的趋势。种种迹象表明，长三角区域一体化步伐明显提速，政府间的合作更加密切。期望通过行政区划的政府合作、经济协作和互动关系，来共同分享合作所带来的经济利益，促进长三角地区在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际竞争与合作。二、长三角区域政府合作的困境

长三角各地方政府在新的发展环境下，所推行的一系列政府合作行为，实质性地推动了区域政府合作机制的建立，从而加速了区域经济一体化的进程。但必

须清醒地看到，这种新兴的合作机制还处于起步阶段，所存在的问题和面临的制度困境，更应引起我们的关注。(一)缺乏完善的合作协调机制

制度化的程度相对较低，准确地说只是一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制。政府间许多共识的达成是靠领导人作出的承诺来保障的，缺乏法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空。各政府间合作一般采取集体磋商的形式，而没有形成像欧盟那样的谈判机制。这种形式容易在涉及到实质性利益的问题上，由于分歧太大而无法达成共识。特别是在行政力量过强的条件下，这种合作机制相当程度上还难以摆脱地方政府的控制，或者某些方面还得借助于地方政府的政治权威来推进。因此，缺乏完善的区域合作协调机制，使得较大规模的跨区域合作项目的实现有些难度。(二)地方利益割据，政府间关系松散区域合作的组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立起一套功能性的组织机构，大大增加了区域政府间的合作成本。长三角地区有16个城市，行政隶属关系复杂，许多方面政策不统一，利益不一致，各自为政，各行其是，地区之间的协调难度很大。条块分割，恶性竞争，甚至以邻为壑的不良风气导致一些区域性交通基础设施和环境治理工程因各地政府之间缺乏协调而进展缓慢。更为严重的是政府出于自身利益考虑，对本地企业采取保护，以政府行为介入市场竞争，阻止资源流出，限制外地商品进入本地市场，对异地投资企业实行双重征税政策。这种市场分割、恶性竞争和地方保护严重干扰和制约了区域内企业之间的正常市场运作，形成了所谓的“条条经济”、“块块经济”以及“诸侯经济”。各自为政的行政体制和行政摩擦，是长三角一体化的最大“绊脚石”。(三)缺乏统一的合作战略规划区域内各政府间合作共识已经确立，但缺乏统一的合作战略规划。近年来，各地政府纷纷将融入大上海、共享长三角区域经济合作收益作为自身的发展战略。从各地方的城市发展规划来看，将分散的城市聚合成为整体，不仅有共识，而且有行动，具备了一定的基础。但是，这种共识是没有统一方案的共识，因而，在这种共识下，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的。从整个长三角出发，现存规划缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，这种新的城市聚合，将有可能形成新的“块块结构”，以及由此必然导致的新的“块块竞争”和“块块封锁”。(四)长三角区域经济合作非均衡制约由于各城市在各个行政区的地位不同，造成政府的政策倾斜不同，政府的投资、扶持力度不一样，导致了一些城市总体实力及竞争力要强于其他城市。此外，由于地理因素以及后天的发展使得一些城市的潜力逐渐发挥出来，这都造成区域内经济发展的非均衡性。长三角各个城市的投资环境、经济实力、综合实力存在着非均衡性，这给长三角区域政府合作带来了挑战，也影响了合作机制的构建。现实的不均衡是不争的事实。(五)缺乏中央政府的宏观调控协调能力长三角地区随着市场经济的不断深化，地方政府的市场主体地位意识不断加强，进而使中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的关系趋于复杂化。虽然地方政府的自主权日益增大，但我国毕竟是单一制国家，中央政府与地方政府之间仍然是领导与被领导的关系，地方政府的区域政府合作机制的建立离不开中央政府的宏观调控以及相关的改革和制度保障。然而中央政府角色缺位，未能及时提供有效的政策或制度保障。强调中央政府协调作用，是因为中央政府可以作为超脱于地方利益争端的公正裁判，从而在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲