中国海洋法治建设的历史轨迹

中国海洋法治建设的历史轨迹

党的十八大提出全面推进依法治国和建设海洋强国重大方略，海洋法治建设也迎来了难得的历史机遇，必须进一步贯彻落实依法治国、依法治海的政策措施，实现从法制到法治的历史性跨越。

一、新中国成立以前的历史时期:海洋法治建设的发轫和孕育

新中国成立以前的漫长历史时期是海洋意识和海洋法制的萌芽和孕育时期。这一时期，统治阶级在开发和利用海洋的实践中，与社会实际相结合，提出了一系列治理海洋的观点和政策，设立相关涉海管理机构，虽然大多都与海禁政策相关，阻碍了各项涉海事务的发展，但它们仍为中国的海洋法治建设提供了宝贵的思想财富。

中国不仅是陆地大国，也是海洋大国。早在石器时代，已出现海洋文明曙光，首先表现在兴渔盐之利、行舟揖之便。在中国现存的史籍记载中，反应出了中华民族的祖先对海洋的认识，并随着社会生产力的不断提高，日益深化。但中国社会一直延续着重陆轻海的思维模式和据守大陆的封闭观念，忽视了海洋对国家和民族的重要性，使海洋观念日趋淡薄。特别是历史走到了近代，海上崛起的列强逐波而来，用坚船利炮敲开了中国的大门，使中华民族沦为半殖民地半封建社会的历史深渊。

纵观历史，中国的海洋事业也曾取得辉煌成绩。早在唐宋时期，我国就已掌握了世界上最先进的航海技术和造船技术。唐朝时已经在广州、泉州和明州等地设立了负责海外贸易的管理机构市舶司，专门负责航海贸易的船舶和货物的管理。宋朝时中国的海上贸易已经很繁荣，海外交往更加频繁，当时海外贸易已成为国家财政收入的重要来源。凭借着先进的航海技术和造船技术以及雄厚的国家实力，宋朝的海上先驱者们已经牢牢掌握了环印度洋航运的控制权，并将海上贸易航线延伸到了遥远的非洲东海岸。至元朝时远洋贸易已相当发达，元朝不仅拥有当时世界上几个最大的贸易港口，而且拥有当时世界上最强大的海上舰队，繁荣的远洋贸易不仅给元朝带来了源源不断的财富，也带动了本土制造业、加工业、服务业和运输业等行业的兴盛，为明朝郑和七下西洋的壮举奠定了坚实的经济基础。但是，到明朝初年，朱元璋为了稳定国内动荡的局势，禁止民间一切航海活动和自由贸易，颁布禁海令:禁滨海民不得私出海和片帆不许下海团，使沿海、沿江地区繁荣的海外贸易逐渐衰落，之后趋于消失。自明永乐三年始，明朝政府

出于政治目的，为了向海外炫耀其天朝上国的国威以及寻找珍奇异宝的需要，派郑和率领庞大的远洋船队七次远航，到达西太平洋和印度洋周边的30多个国家和地区，最远到达了非洲东部、红海及中亚的麦加，并积极发展与东南亚和东非各国的关系。还修订了朱元璋统治时期颁布的对商业和商人的歧视性律令，逐渐使中国进入了几千年海洋开发史上的鼎盛时期。在此期间，中国的航海能力在世界上首屈一指的，但欧洲在达迎马之后，有无数的达伽马，哥伦布之后，有无数的哥伦布。唯独在郑和之后，中国没有第二个郑和，这是因为封建王朝仅仅是怀柔远人，万国来同，聊以自娱。这种以贡赐贸易为主的海外交往方式，大大消耗了明王朝的财力国力，这就注定了它只是中国海洋开发、利用史上的昙花一现。明朝中后期，为了防止沿海遭受倭寇日趋严重的侵害，明朝统治者又全面实行了海禁政策，关闭了沿海地区所有对外贸易口岸，闭关锁国。

这种海禁政策一直持续到清朝政府统治时期，明清两代王朝的五百年间，皇权虽有更迭，但海禁政策却一脉相承，大清朝的海禁比前朝更加严苛，不惜代价。封建统治者们绝大多数都绝对信奉控制带来的安全感，对于可能威胁皇权的海外力量，隔离就是最简单有效的防范。为了加强海防，海上运输、海上贸易等活动受到了更加严格的限制，清政府曾先后两次颁布禁海令，三次颁布迁海令。另外还颁布了第一个海关法例《开海征税则例》以及专门针对外商的《防范夷商规定》。如此严酷的禁令，加之中国社会长期以农耕经济为主，自上而下形成了浓厚的大陆观念，极大地削弱了中国与海洋的天然，严重阻碍了海洋事业的发展，更阻碍了中国社会的进步。更为悲哀的是海禁政策并没有阻挡住列强来自海上的入侵，反而使国家经济停滞不前，最终导致曾经国力强盛足以俯视世界的中国在两次鸦片战争中惨败。

国民党统治时期，国家的海关、港口、铁路及内河航运等都掌握在帝国主义列强手中，外国的军舰、商船可以在我国领海、内河横冲直撞而无人能够阻止，国家主权和民族尊严遭到列强的侵犯和无情践踏。在这种情况下，国民党政府还是通过设立海洋渔业管理部门和颁布相应的海洋法律法规来加强对海洋渔业的管理，如:1915年，设立渔业局，隶属于政府实业部;1916年改称渔牧司，隶属于农商部;1932年颁布了《海洋渔业管理条例》;1933年修订了《渔业法》。同时国民党政府也颁布了维护海洋权益的相关法律法规，但是迫于当时的国内国际形势，对许多法律法规并没有实施。如:1931年颁布了《领海范围定位3海里令》，规定缉私里程为12海里，同年颁布了《要塞堡垒地带法》，这两部法律当时都没有实际执行。直到1945年抗战胜利以后，国民党政府与盟军驻日总部签订了一项渔业协定，规定禁止日本渔船在我国沿岸12海里的区域内进行捕鱼活动，有了12海里管理渔区的规定，但还没达到限制其他国家的程度。

以史为镜可以知兴衰。在我国漫长的封建社会历史上，无论是唐、宋、元时期创造的海上辉煌以及郑和七下西洋的伟大壮举，还是海权沦丧、国门洞开的屈辱历史，都是今天我们走向海洋所无法回避的历史记忆，为当代中国海洋法治建设提供宝贵的思想财富。

二、社会主义革命和建设时期:海洋法制建设的探索与曲折

社会主义革命和建设时期是我国海洋法制建设深入发展的时期。这一阶段，新生的共和国为我国海洋法治建设创造了崭新的历史条件，颁布了一系列海洋法律法规，将包括领海主权在内的一系列重要问题上升到法规制度层面加以规范。但由于党的指导思想的偏差，这一时期海洋法治建设进程也遇到了挫折。

(一)海洋立法工作在建国初期快速发展

事实上，新中国法制建设的源头，在建国之初就已发端。海洋立法也是经历了从无到有并进入了迅速发展的时期。废除了国民政府的法律体系和近代以来的一系列不平等条约，先后制定和颁布了一系列新的海洋保护制度。这一时期，海洋立法的内容除少数是海洋渔业管理方面，多集中于维护国家主权和国防安全等方面。如:1951年颁布了《中华人民共和国暂行海关法》;1953年颁布了《海港管理暂行条例》，并划定了舟山群岛的禁航区界限和庙岛列岛禁航区;1954年发布了《海港管理暂行条例》;1955年发布了《中华人民共和国国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖渔业禁渔区的命令》;1956年颁布了《关于商船通过老铁山水道的规定》;1957年颁布了《对外国籍船舶进出港口管理办法》;1958年发布《中华人民共和国政府关于领海的声明》;1961年发布的《进出口船舶联合检查通则》;1964年颁布了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》;1972年制定和颁布了《海损事故调查和处理规则(试行)》; 1973年中国政府宣布加入《国际船舶载重线公约》以及1976年发布《中华人民共和国交通部海港引航工作规定》等等。但是由于海洋问题在当时并不突出，这一时期海洋立法数量并不多，且立法的层次较低，缺乏针对性，涉及面较小，总体上比较简单，只是一些最基本、最迫切的规章或政策性的文件，没有一部法律。

这一时期所颁布的法律法规中对今后影响最大是《中华人民共和国关于领海的声明》。它虽然仅仅是立法性的声明，未作具体的任何规定。但它第一次向全世界宣布了我国领海宽度为12海里和一些基本原则，对维护我国的国防安全和海洋权益具有十分重要的历史意义。0它的发表标志着中国领海制度的初步建立，也标志着我国的海洋法制初具雏形。另外，我国在1971年恢复在联合国的合法席位后，加强了中国与世界上其他国家在海洋事务方面的国际合作，并积极参与国际海洋立法活动。

(二)海洋行政管理体制改革在曲折中前行