政府规制的比较优势与作用范围分析

　2012年4月内蒙古科技与经济A pril2012　第8期总第258期Inner M o ngo lia Science T echnolo gy&Economy N o.8T o tal N o.258

政府规制的比较优势与作用范围分析

任　晔

(内蒙古大学公共管理学院,内蒙古呼和浩特　010021)

摘　要:针对目前我国存在重视宏观调控而轻视政府规制,甚至将二者混淆的现象,从政府规制的产生、与宏观调控的比较和广泛涉及经济和社会领域的发展等三个方面,揭示了当前加强政府规制的必要性。

关键词:政府规制;宏观调控;规制政策

中图分类号:F123.16 文献标识码:A 文章编号:1007—6921(2012)08—0007—02

在市场经济条件下,政府需要通过管理经济来纠正市场失灵,提高市场效率。政府的经济管理从宏观和微观两个视角同时展开:一是宏观调控,即宏观经济调节和控制,管理宏观经济;二是政府规制,规范市场微观经济行为。

政府规制是宏观调控所无法替代的政府用以纠正“市场失灵”的重要手段。政府通过规制,针对不同的规制对象,应用不同的规制方法,在经济社会的各个领域抑制“市场失灵”带来的消极影响。

1　政府规制的产生及其要义

1.1　政府规制的产生

政府规制是伴随着人们对市场经济认识的逐步深入而产生的。西方早期的市场经济运行尽管也需要国家发挥作用,但无论是对宏观经济的调控,还是对微观经济活动的干预,都被限定在极小的范围内,市场在资源配置过程中的调配作用被寄予厚望。

但是,随着市场经济运行的逐步发展和日益复杂化,“市场失灵”现象显现并日渐突出:在微观经济运行中,竞争引起的生产集中和资本集中导致了垄断,继而降低了资源配置效率;在具有显著规模效益的产业中,资本的自由进入不同程度地降低了其规模效益;在市场交换中,信息的不对称或者引发逆向选择和道德风险,或者致使直接交易方承受意外损失;很多诸如环境污染之类的社会性问题日益严重,单纯依靠市场调节无法自行解决。

正如格林沃德和斯蒂格利茨所指出的,由于市场信息不完善几乎是常态,市场就无法达到帕累托最优。而大量“市场失灵”现象的存在,给政府干预经济提供了空间。斯蒂格利茨指出,“政府的显著特征——拥有全体的社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显的优势。”具体而言,一是征税权,如通过对生产环节的税收政策变化来影响消费;二是禁止权,即政府能够禁止某些活动,如禁止某些企业进入某一市场;三是处罚权,即现行法律制度对有效合同的范围,尤其是对违约合同的处罚做出规定;四是节约交易成本,包括节约组织成本,降低搭便车问题、不对称信息和逆向选择问题带来的交易成本。政府在具有如此得天独厚优势的情况下,纠正市场失灵,维护社会经济秩序成为必然的选择。于是,政府逐渐承担起纠正“市场失灵”的重任,政府规制应需而生。

1.2　国内外学者对政府规制的理解

政府规制(g overnment reg ulat ion),简称规制(regulat io n),概念源于西方,也有学者将之译为“管制”。但在汉语中,“规”更多地含有通过法律、法规和制度等予以规范之意,正如朱绍文在翻译日本学者植草益所著的《微观规制经济学》一书的译后记中对“规制”一词所做的解释,认为reg ulat ion或regulat o-ry const raint的含义是有规定的管理,或有法规条例的制约,如将之译为“管制”、“管理”、“规定”、“调控”等都不符合原意。故“规制”的译法在近些年得到广泛认可。

对政府规制的定义,西方经济学家及我国学者在研究过程中形成诸多见解。斯蒂格勒认为,作为一项规则,政府规制是通过国家强制权的运用,应利益集团实现其利益的要求而设计和实施的。史普博认为,政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益对“规制”概念理解的比较宽泛,认为规制包括“私人规制”(即由私人进行的规制)和“公的规制”,后者是由社会公共机构进行的规制,是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制。具体包括三种形式:司法(法院)机关依据民法、刑法等进行的规制;行政机关(内阁、行政部门以及地方公共团体)依据反垄断法、事业法、其他产业法、劳动法等进行的规制;立法机关(国会及地方议会)对行政机关、公企业行为(预算的执行等)的规制。

我国学者余晖认为政府规制是指政府的许多行政机构,以治理市场失灵为己任,以法律为根据,以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段,对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。王俊豪将之视为具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构),依照一定法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。王健认为,政府规制是政府为了维护公众利益、纠正市场失灵,依据法律和法规,以行政、法律和经济等手段限制和规范市场中特定市场主体活动的行为,确立市场竞争秩序,促进市场经济稳健发展。1.3　政府规制的要义

国内外学者对规制主体、客体、目的、依据和手段的认识和分析各有侧重,总的来看,“政府规制”所含要义可归纳为三点: 政府规制的主体,即规制者是政府行政机构; 政府规制的客体,即被规制者是

收稿日期:2012-02-24

各种微观主体(主要是企业); 政府规制的主要依据是各种法律、法规和政策,用以明确规制者干预什么和如何干预。

根据政府使用的规制方法的不同,政府规制包括: 禁止特定行为(根据反垄断法禁止不正当的交易规制和禁止毒品的持有、买卖、使用等); 包括对企业的进入、价格等的许可、认可、执照、承认、申报等的许可认可制度; 对产品、服务的内容和设备的标准、认证及审查、检验制度; 与企业签订的以控制价格、规制供给等为目的的契约; 征税; 财政补贴; 政府融资; 劝告、指导、说服等行政指导; 提供信息。根据规制客体的具体特点,政府在规制活动中往往组合使用这些方法,形成系统的规制政策。

2　政府规制是政府管理经济的重要手段:基于与宏观调控的比较

在市场经济条件下,市场机制在配置社会资源时,会产生市场失灵,政府需要通过管理经济来纠正市场失灵,提高市场效率。政府的经济管理从宏观和微观两个视角同时展开:一是宏观调控,即宏观经济调节和控制,管理宏观经济;二是微观规制,即政府微观规制,亦即政府规制,规范市场微观经济行为。目前,我国存在重视宏观调控而轻视政府规制,理清政府规制与宏观调控之间的关系,对政府关机经济和社会具有重要意义。

2.1　政府规制与宏观调控的显著差异

政府规制与宏观调控的显著差异主要体现在以下四个方面。

2.1.1　调节目标差异。前者的目标是抑制垄断、反不正当竞争、个人收入均等化、市场价格合理化、保护环境等;后者的目标则为经济持续稳定增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡等。

2.1.2　调节视角差异。前者调节经济个量,从个量或行业角度干预经济运营,重点解决市场机制引起的微观失灵及其导致的社会资源尚未最优配置和利用的问题;后者调节经济总量,从总量角度调节经济运行,着重解决市场机制引起的宏观失灵及其导致的社会资源未充分利用的问题。

2.1.3　调节手段差异。前者以行政手段为主,经济和法律手段为辅,运用价格、数量和质量控制等手段,从微观角度管理市场主体、客体及市场载体,为国民经济健康运行奠定良好的微观经济基础;后者以经济手段为主,行政和法律手段为辅,运用规划、财政和金融手段,从宏观角度调节国民经济。

2.1.4　政策稳定性差异。前者具有规则性和直接强制性,其政策的频繁变更会导致政府部门行政过程中操作随意性大和规范性差,政策难以贯彻,破坏市场主体参与竞争的公平性,因此,政策必须保持相对稳定;后者具有相机抉择的特点,根据国内及国外宏观经济形势与变化趋势随时做出调整,故而政策相对易变,稳定性差。

2.2　政府规制与宏观调控的优势互补

在存在显著差异的同时,政府规制与宏观调控二者都是政府管理经济的不可或缺的重要手段,二者优势互补,相得益彰。

2.2.1　二者在纠正市场失灵方面相辅相成。前者从微观视角纠正市场微观失灵及其对行业、经济和社会造成的不利影响;后者从宏观视角纠正市场宏观失灵及其对经济和社会产生的影响。2.2.2　政府规制为政府的宏观调控奠定微观基础,宏观调控为政府的微观规制创造良好的运行环境。前者从微观层面纠正市场失灵,规范市场主体运营,维护市场竞争秩序,提高市场运行效率,增进社会福利,为宏观调控构建健康的微观基础;后者使社会资源得以充分利用,保持物价稳定和低失业率,为政府规制的实施提供良好的宏观环境。

2.2.3　二者的政策具有互补性。针对同样的问题,二者关注和解决的侧重点不同,使用的政策手段也不同,但正是这种差异,互相弥补了各自政策的不足与缺陷。

可见,政府规制与宏观调控是政府管理经济的两种不同的手段,彼此无法替代;同时,二者紧密联系,其中的一个手段发展滞后,必然影响到另一手段发挥其作用。因此,政府微观规制的滞后,不利于建立和维护公平有序的市场秩序,继而使宏观调控政策的实施无法达到预期效果。反之,重视和改善微观规制,则可以通过两种手段的优势互补,提高政府管理经济和社会的效率。重视政府规制的理论研究,细化并深入政府规制各个具体领域的政策研究,对完善我国政府经济社会管理职能大有裨益。

2.3　中国政府须加大对政府规制的重视

中国习惯于将政府所有与经济相关的行为都称为宏观调控,从经济学教科书到政府工作报告,从报纸到电视,莫不如此。其实,这是一种错误。为了说明这一点,余晖梳理了与市场和企业相关的所有来源于政府的公共经济政策,将之归纳为7类,发现其中只有第1项与宏观经济有关,其调控对象是作为宏观总量的国民经济,影响力之广几乎可波及每个微观经济主体甚至每一个公民;第2～6项只与微观经济活动有关,其目的是维护公共利益或私人利益不受个体经济决策的损害;而第7项介于二者之间。这足以证明,在政府的公共经济政策中,与宏观调控相比,微观规制数量多、覆盖面广且作用不容忽视。

王健通过对WT O规则的分析,彰显出微观规制对国家经济及对外贸易所具有的特殊意义。世界贸易组织的法律框架是各成员方多边经济贸易活动的规则,各成员方政府所有涉外经济贸易的法律和法规都受该规则体系制约。在WT O规则中,制约政府规制政策的规则占总规则的90%以上。在中国政府加入WT O所作出的342项承诺中,只有货币政策和财政政策、外汇和支付、国际收支措施、投资体制和政府采购等少数涉及经济政策的承诺与宏观调控相关,其余300余项承诺,则都是关于政府规制的承诺。可见,这一规则体系,更多地制约着政府规制政策,而对政府宏观调控政策的制约则少得多。

可见,中国政府在完善自身经济管理职能的过程中,亟待加大对政府规制体系建设的重视程度。

3　政府规制全面涉及经济和社会发展

根据政府干预政策的性质及主要规制目标的差异,政府规制可以分为直接规制和间接规制。直接规制是指由政府部门直接实施的干预,又分为经济规制和社会规制。间接规制是指由司法部门实施的反垄断政策。政府在放宽直接规制的同时往往伴随着间接规制的加强,目的是针对政府直接干预减少的领域,通过加强反垄断来维持公平竞争和市场秩序。

3.1　经济领域

经济规制以某个具体产业为主要研究对象,其研究领域主要是自然垄断领域(下转第10页)