行政监察制度改革

行政监察制度改革

一．行政监察制度的重要意义

（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用

行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制

监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员实行

监督时发生的各种关系。1

行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关

系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特

定的条件下，公民、法人或其他组织也能够成为行政法制监督关系的

主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：

第一，行政监察在很大水准上是主动实行的，不像行政复议或行政诉

讼那样依当事人的申请开始。第二，行政监察是与行政活动同步实行的，不但有事后监督，还有事前和事中监督。第三，行政监察对象具

有广泛性。行政监察不但监督行政行为，更监督国家行政机关、公务

员和国家行政机关任命的其他人员。第四，行政监察机关的监督具有

恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主

管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，能

够说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。

第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。这

就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不但缺乏相关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。2监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。所以，行政监察

机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关，在行政法制监督关

系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。

（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证

当前，国家的政治改革持续深化，新的法律、法规持续出台，这些代

表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门

都应严格贯彻执行。但是，当前一些地方政府常常从地方利益出发，

对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央

的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。在当前改

革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。

出现这个情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根

据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察

工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行

的首要职责便是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民

政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻

执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发

挥关键作用。

（三）行政监察制度与公务员制度密切联系

公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行

政机关直接实施行政行为，在国家行政管理中，发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率，公务员不但被赋予了一定的行政职权，而

且依法享有很多“优益权”，这就存有权力被滥用的危险性。实际上，因为对公务员监督不力，近年来，公务员腐败现象日趋严重，行政纪

律对其约束力甚微，这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥

应有作用。根据《行政监察法》的规定，公务员是监察机关最主要的

监督对象，《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中，有

两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面，《监察法》第十八条第四项规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命

的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明：行政监察机关的工作力度远远不到位。

二．现行行政监察制度存有的主要问题

从以上分析可见，行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而

特殊的地位。但因为体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效

尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。当前，我国

行政监察制度主要存有以下问题：

（一）双重领导体制使行政监察受制于地方政府

《行政监察法》第七条规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，

对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级

监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的

发挥。

按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其

国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领

导人员。同级政府所属部门及其国家公务员，特别是行政负责人的行

政行为，常常是政府行政行为的重要组成部分，当这些行政行为发生

偏差时，即使监察机关可依职权予以纠正，不过现行体制决定了这种

纠正必须在同级政府主持下实行，而监察机关的人事、编制、经费、

物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难

免遇到来自政府本身的阻力。

（二）合署办公使行政监察职能弱化,党政不分

自1993年始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，合署办

公对节约行政资源，发挥监督的整合功能，提升监督质量和效率起到

了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的：行

政监察机关的独立性受到了更大水准上的限制，监察工作实际上从属

于党的纪律检查工作，监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关，

而会发生变性，成为党政机关的附属品。在隶属关系上，监察部作为

国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常

委会负责，地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了

监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，