行政诉讼原告资格的扩张

行政诉讼原告资格的扩张

——论行政诉讼诉的利益理论为基点

孔维臣

（武汉大学法学院湖北武汉430072）

内容摘要：“诉的利益”是经典的民事诉讼法学术语，它起源于大陆法系民事诉讼理论。但在行政诉讼法学界还没有得到应有的重视，我国一直没有将其正式运用于行政诉讼法理论和实践。本文针对我国行政诉讼的现状，分析行政诉讼原告资格的现状，提出引入“诉的利益”的必要性和可行性，并从实体法的角度对其功能和内容进行分析，以国外行政诉讼诉的利益理论为借鉴，加强行政诉讼中诉的利益理论的研究，以期拓展行政诉讼原告资格，促进行政诉讼原告资格的扩张，并就几种特殊情况下原告资格问题进行重点分析，以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步完善行政诉讼当事人制度建构。

关键词：行政诉讼诉的利益原告资格扩张

按照传统理论，诉的利益和诉讼标的、诉讼主体一起作为诉权要件存在于诉权理论之中。行政诉讼诉的利益是法院作出行政实体判决的一个主要前提，也是行政诉讼的基本要件或者说是行政诉权的基本要件之一，在行政诉讼法中具体重要的地位。早在一百多年前，有关诉的利益的讨论就在大陆法系的主要国家蓬勃展开，可以说，目前在各法治国家勃兴的民事权利保护的观念和程序设计，从很大程度上得益于对这一抽象的理论问题的讨论和探索。然而，我国行政诉讼理论界至今对该理论尚未进行有效的研究和探讨，导致该理论无法与诉讼实践相结合。本文拟对行政诉讼诉的利益基本问题进行探讨，重点讨论行政诉讼诉的利益理论对行政诉讼原告影响，以扩大行政诉讼原告的范围。

一、行政诉讼诉的利益理论之刻画

诉之利益理论是诉讼法学理论中一个十分重要的问题。在行政诉讼中, 法院行使审判权解决行政争议, 所涉及的也是一个利益衡量问题。关于诉的利益，两大法系有着不同的看法和主张。在大陆法系，诉讼的发生必须源于原告存在司法

救济的需要。诉的利益一直是民事诉讼理论界倍受重视的问题，而对该问题的重视则是源于“无利益即无诉权”这么一个基本原则。对于诉的利益各国各地区的称谓不尽相同。法国称为“利益”，德国称之为“权利保护必要”，或“权利保护利益”，奥地利称为“诉讼前提”，日本、葡萄牙和澳门等称“诉之利益”。在英美法系国家，没有“诉的利益”的提法，其从实用角度出发，代之以对“诉讼资格”、“诉的地位”的讨论，实质与大陆法系国家“诉之利益”理论有异曲同工之妙。①

一般认为，诉的利益作为诉讼法学中一个重要的理论，是指当事人受到侵害或与他人发生争议时，需要运用诉讼予以救济的必要性，对诉讼法诸多理论的建构及程序环节的设计发挥着重要的作用。在现代法治社会，通过诉讼寻求权利保护是公民所享有的基本权利之一，诉讼是维护公民合法权益的权威性救济手段。但是并非所有的争议都能凭借主体的起诉行为得到司法救济，国家在诉讼制度上预设了一定的条件，只有那些符合相应要求的具有运用诉讼予以救济的必要性的争议才能进入国家司法裁判评价体系。②

笔者认为，对行政诉讼诉的利益，应当从以下几个方面来把握：

首先，从不同的诉讼主体来界定行政诉讼诉的利益。从行政相对人角度来看，行政诉讼诉的利益是行政诉讼相对人利用行政诉讼程序请求人民法院予以司法保护的正当的实体权益；从行政审判权的角度来看，行政诉讼诉的利益则指行政诉讼相对人所提起的行政诉讼中应具有的，人民法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。人民法院受理行政诉讼案件时必须衡量被行政相对人提起的行政争议有无解决的必要，以及纠纷可否通过行政审判权得以解决。由是观之，行政诉讼理论中的诉的利益，应当不是指行政诉讼给相对人带来的好处。而是指在行政相对人提出裁判请求后，人民法院在决定受理与否时，对该诉所具有的利益所进行的衡量，以确定该行政相对人的起诉是否具有权利保护资格和权利保护利益，进而是否给予司法上保护的制度。

其次，从程序和实体两个方面来界定行政诉讼诉的利益。在程序功能上，行①宋波、陈兴生：《行政诉讼中的诉之利益理讼》，载《山西省政法管理干部学院学报》2002 年12月第15卷第4期，第4页。

②刘辉、方洁、曾文麒：《小议行政诉讼中的诉的利益》，载《当代经理人》2006年第14期第87页

政诉讼诉的利益在行政诉讼法上的基本语意是指行政相对人所提起的诉中应具有的、法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。从实体法的角度来观察，可以将行政诉讼诉的利益理解为行政相对人利用行政诉讼程序请求人民法院予以司法保护的正当的实体权益。

二、我国行政诉讼原告资格的界定

行政诉讼原告是指认为自己的合法权益受到行政主体的具体行政行为不法侵害或者不利影响而向人民法院提出诉讼的人，包括公民、法人和其他组织。而原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院捍行政诉讼的资格。①一般认为，只要公民、法人和其他组织与行政主体之间形成一定和行政法律关系，并且认为自己的合法权益受到了行政主体的侵害，就应当赋予其原告资格，可以依法提起行政诉讼。行政诉讼原告资格的确定，要充分考虑行政诉讼目的、行政诉讼的受案范围、与行政诉讼诉权的联系等因素，同时也要考虑民事诉讼原告资格对行政诉讼原告资格的影响。

我国对于行政诉讼原告资格的规定仅见于行政诉讼法及最高人民法院对行政诉讼法所作的司法解释之中。我国《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”。《行政诉讼法》第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。”为使其更加明确，行政诉讼法第十一条具体列举了行政诉讼的受案范围，并在第一款第八项、第二款中作了概括、兜底性规定。即，认为行政机关侵犯其人身权、财产权、以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。可见，《行政诉讼法》不仅明确规定了法院受理行政案件的范围和审理对象，也明确限定行政诉讼中原告的资格。即只有与法律规定的行政终局裁决以外的具体行政行为有直接利害关系的相对人，认为具体行政行为违法侵权（行政处罚显失公正的除外）提起诉讼的才具有法律认可的行政诉讼原告资格。

随着行政诉讼司法实践的发展，行政行为的非直接相对人，如行政处罚行①马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年4月第1版，第205页。