村民小组的法律地位探析

２０ １０ 年 ７ 月（下）
・城乡建设・
村民小组的法律地位探析
齐 欣பைடு நூலகம்
摘 要 村民自治制度化的实施中， 村民小组作为最基层的一级农村集体经济组织， 处于上通下达的关键位置， 它对村内 组级农民集体所有的土地依法享有所有权和使用权， 同时肩负一定的行政职能。从行政法角度， 应将其归为 “法律、 法规授 权的组织” 。但村民小组的法律地位至今未获得法律的明确认可。本文拟就村民小组的法律地位作一探讨， 以期有助于相 关制度的早日完善。 关键词 村民自治 村民小组 农村自治组织系统 主体资格 中图分类号： D638 文献标识码： A 一、 村民小组是村民自治系统的有机组成部分 村民自治， 是一种以村为区域， 实行村民自我管理、 自我教 育、 自我服务的农村基层民主政治制度， “民权向前进” 是 、 “官权 向后退” 的具体表现。回顾村民自治在中国的历史， 1982 年宪法 从国家根本法的角度确认了村民委员会的基层群众性自治组织 的身份， 1998 年出台的正式的 《村民委员会组织法》 成为我国村 〉 民自治制度化的一个里程碑。这项制度的设计目的在于确认农 村基层自治组织的法律地位， 保障农村村民实行自治， 构建社会 主义新农村。 村民自治是一项系统化、 制度化的工程， 其内部结构的设计 和运作有层级之分。我国农村目前普遍采取 （镇） 村和村民 “乡 、 小组” 的农村基层管理制度。 《宪法》 10 条、 第 《民法通则》 70 第 条、土地管理法》 10 条， 《物权法》 60 条， 《 第 以及 第 都规定了农村 土地属于集体所有， 并将农村集体经济组织分为乡 （镇） 村级 级、 和小组级三类。 村民委员会和村民小组都不是一级地方政权， 但 受传统的国家与社会关系的影响， 二者又都肩负着一定的行政职 能， 因而它们不单纯仅有经济职能， 还多少有些政治组织的色彩。 从这一角度，可以将村民小组定义为我国农村最基层的行政编 组， 其直接管辖的对象为农户。 “村民小组” 的历史渊源颇深， 目前全国多数地区均在原来的 生产大队所辖的 “生产队” 一级按照自然地形、 居住状况分别设置 若干村民小组。 至于规模， 村民小组可以由几户、 十几户组成， 情 况不一， 像人口稀疏的西部地区组与组之间可以有数户至几十户 的差异， 而在人口密度高的中部、 东南沿海地区多以 30—50 户为 主， 有的则近百户。在我国农村， 集体所有的土地根据不同历史 沿革情况分别属于不同的农民集体所有， 这其中乡 （镇） 级和村级 所占比例较小， 可以说田土山水基本上一直是以村民小组为所有 制的基本单位。 土地以村民小组为单位所有， 决定了农村最基本 的生产经营活动离不开村民小组， 即便是在同一个村的范围内， 各组之间在资源配置、 地理位置优劣、 财力状况等诸多方面存在 差异。 因此， 发展农村基层民主， 切实落实村民自治， 仅靠一个村 民委员会是远远不够的， 必须充分调动、 发挥村民小组这一最基 层经济组织的作用。 笔者认为村民小组的职能主要有： 对于村内组级所有的 （1） 土地和其他财产依法享有所有权和经营管理权。 《物权法》 59 第
参考文献： [1]姜明安． 行政法与行政诉讼法． 北京： 北京大学出版社． 2007． [2]陈江虹． 我国村庄治理的社会组织基础探析． 理论导刊． （10） 2006 ．
有民事主体资格。而在行政法学者看来，村民委员会属于一种 “法律、 法规授权的组织” 当其行使行政职能时， ， 即享有行政主 体的资格。 建设新农村，实现村民自治的关键在于理顺农村组织结构 上， 否则名不正言不顺， 权、 责、 利不明确， 维护农民权益也就成了 一句空话。在村庄治理过程中， 村民小组直接联系农户， 在村民 委员会与村民之间起着重要的桥梁、 纽带作用， 是党和政府联系 农民群众的一个重要环节。 正确、 稳妥的处理村民小组和村民委 员会的关系，牵涉到农民集体利益之维护和农村社会的稳定大 局， 是当前村民自治运作机制中的一个关键问题。 但从现行法的 角度很难找到处理实际问题可供参考和引用的制度依据。 《村民 委员会组织法》 仅有两处提及村民小组， 似乎将村民小组摆在了 一个可有可无的位置。正是由于村民小组的主体资格以及其所 享有的相对独立的自治权未能获得明确的法律支持和普遍尊重， 现实中一些村、 （镇） 乡 或其他组织将村民小组看作一个单纯的隶 属性机构， 否认其独立活动能力， 侵犯村民小组合法权益的事件 时有发生， 司法实务中对于村民小组是否有主体资格争议颇大。 司法救济在村民小组问题上遭遇 “瓶颈” 后果严重， ， 有时甚至会 引发农民采取上访、 围攻政府闹事的非正常途径， 激化社会矛盾。 笔者认为， 村民委员会和村民小组分属于村民自治系统内不同级 别的自治组织， 村民小组有相对独立自治权， 村民委员会的决定 要靠村民小组来具体落实， 村民委员会依法对村民小组的工作进 行监督、 指导。 二者之关系， “农场” “分场” 好比 和 的关系， 农场之 内设若干分场， 分场有自己的人、 物， 财、 相对独立于农场。 毕竟， 村民自治组织的自主性与独立性是村民自治的核心内容， 能否保 持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。 村民小组对于属于村内组级农民集体所有的土地依法拥有 完整的所有权和使用权， 包括对该组织成员的宅基地使用权申请 的受理、 征地补偿款的分配权， 有权对外签订承包合同。村民委 员会不得滥用职权或者超越职权范围， 非法干预村民小组组内事 务， 侵犯村民小组的合法权益。2004 年 11 月 《关于加强农村宅 基地管理的意见》 中规定： “农村村民建住宅需要使用宅基地的， 应向本集体经济组织提出申请， 并在本集体经济组织或村民小组 张榜公布。公布期满无异议的， 报经乡 （镇） 审核后， （市） 报县 审 批。 经依法批准的宅基地， 农村集体经济组织或村民小组应及时 将审批结果张榜公布。 可见， ” 如果村民申请宅基地， 无须提交村 民委员会讨论通过。 为保障权力的正确行使， 笔者建议， 村民小组内部也需要建 立起一套合理、 配套的管理和责任追究机制。 村民小组应设组长 和副组长作为负责人， 二者由该村民小组内有选举权的村民直接 民主选举产生， 任期宜与村民委员会的主任、 副主任相同， 即每届 任期三年， 届满应及时举行换届选举， 连选可以连任。值得注意 的是， 《物权法》 59 条、 62 条、 63 条规定在对村民小 我国 第 第 第 组所有的财产作出重大处分时， 比如对外发包土地、 征地补偿款 的分配、 承包地块的调整等， 必须按照法定的民主程序办理； 村民 小组还需建立集体财产的公示制度。 禁止任何单位和个人侵占、
文章编号： 1009-0592(2010)07-211-02
条和第 60 条规定， 分属于村内两个以上农民集体所有的土地、 森 林、 山岭等不动产和动产， 由各村民小组代表该农民集体行使所 有权。 （2） 协助村委会办理本村的公共事务和公益事业， 服务农 业。 如修路架桥、 铺设水利电力设施、 兴办集体企业、 投资建校等 等。 充分发挥民主集中作用， （3） 向本组村民传达乡(镇)政府、 村 委会的有关决定， 收集并反映意见和建议， 宣传国家的法律政策， 做好团结工作。 依 （4） 《村民委员会组织法》 21 条规定， 第 各村民 小组有权推选村民代表召开村民代表会议， 以讨论决定村内重大 公共事务和制约、 监督村民委员会。 村民自治的组织系统是一个不可分割的有机整体， 由村民会 议、 村民代表会议、 村民委员会和村民小组四部分组成， 各级自治 组织各司其职、 分工配合、 相互制约和监督。 其中， 由全体村民组 成的村民会议是村民自治的最高组织形式， 是村最高权力机构； 不召开村民会议时， 则由村民代表会议代行村民会议职权； 村民 委员会和村民小组是执行机构， 负责具体落实村民会议和村民代 表会议的决定。可见， 村民小组是村民自治系统的基础结构， 是 村民自治活动的最小单位， 处于上通下达的一个关键位置。 而且 我国的村民自治是在政府引导下进行的基层民主改革， 村党组织 （党支部） 按照法律和党章进行工作， 在村民自治中居于领导核心 地位。 民族乡、 乡、 镇的人民政府是国家在农村的基层行政机关， 依法对村级自治组织的工作给予指导、 帮助。 村民委员会和村民 小组同时还肩负着协助乡、 民族乡、 镇的人民政府开展工作 （包括 救灾救济款物的发放、 水电费的收缴、 公共卫生和计划生育工作 等） 的职能。 二、 村民小组与村民委员会： 相对独立、 分工协作的制衡关系 依 《宪法》 村民委员会组织法》 、 《 的规定， 村民委员会是村民 自我管理、 自我教育、 自我服务的农村基层群众性自治组织， 一 村设一个村民委员会。法律授权它行使村级集体资产的所有权 和经营管理， 负责本村的公共服务、 农业服务和公益事业， 调解 民间纠纷、 协助维护社会治安， 以及协助基层政权—乡 （镇） 政府 有效地开展工作，维护村民的合法权益等等。脱胎于人民公社 时期生产大队的村民委员会， 属于村级集体经济组织， 是一级重 要的村民自治组织， 由其法定职责不难看出， 它事实上是一个行 政机构和政治组织的混合体， 带有半官半民性质， 可以将其看作 准政治组织。在民事领域里， 村民委员被归为 “非法人组织” 具 ，
作者简介： 齐欣， 安阳工学院人文社会科学系讲师， 硕士研究生， 研究方向： 民商法学。
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２０１０ 年 ７ 月 （下）
哄抢、 私分、 破坏村民小组的集体财产， 如果村民委员会或其负责 人以及村民小组负责人的所作所为侵害村民小组利益的， 该组内 成员可以寻求司法救济。 三、 完善相关法制， 明确村民小组的独立主体地位 笔者认为， 从行政法的角度分析， 村民小组应归属于 “法律、 法规授权的组织” 村民小组依法设立， 。 有自己的名称、 组织机构 和场所， 更为重要的一点是它拥有独立于村民个体的财产， 能够 以组级集体财产承担独立的责任， 村民小组在社会活动中的主体 地位和诉讼主体资格应得到法律的明确承认。 在诉讼活动中， 村 民小组可直接作为当事人， 村民小组长作为负责人， 代表村民小 组进行诉讼活动。 涉及村民小组的诉讼活动通常比较复杂。 例如行政诉讼中， 村民小组和村民委员会的诉讼主体地位的确定争议较大， 具体来 说就是二者是共同参加诉讼还是单独参加诉讼， 以及责任的承担 形式的问题。 笔者认同司法实务中曾经运用过的， 以行使行政职 权、 作出具体行政行为的组织为被告的认定规则。 以司法实践中 常见的村民与村自治组织之间征地补偿款分配纠纷为例， 应按照 款项的实际持有和分配决定权的具体情况来确定被告。即如果 款项由村民委员会持有并由其制定分配方案， 以村民委员会为被 告； 款项和分配决定分别由村民委员会、 村民小组把持， 应以二者 为共同被告， 承担共同责任； 如果是村民小组持有并制定分配方 案， 则应以村民小组为被告。 审议中的 《村民委员会组织法(修订草案)》 有两个条文涉及村 民小组， 3 条第 3 款规定， 第 村民委员会可以根据村民居住状况、 集体土地所有权关系等分设若干村民小组。第 26 条增加了村民 小组会议制度， 即召开村民小组会议， 应当有本组 18 周岁以上的 村民过半数， 或者本组三分之二以上的户的代表参加， 所作决定 应当经到会人员的过半数同意； 村民小组组长由村民小组会议推 选， 任期 3 年， 可连选连任； 属于村民小组的集体所有的土地、 企 业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理， 由村民小组会议 依法讨论决定， 所作决定及实施情况应及时向本组村民公布。 综上， 村民自治制度是中国特色的社会主义民主政治的重要 组成部分。现在农民的维权主要维的是政治上、 法律上的权利， 比如选举和被选举权、 农村民主政治、 农业集体组织权益等等。 在众多纷繁复杂的纠纷中， 涉及土地承包经营、 征地补偿款分配 的纠纷越来越多， 可以说， 农村土地纠纷正在成为当前影响农村 社会稳定和发展的首要问题。 这些纠纷的主要当事人往往是 “村 民小组” 如果其主体资格一直倍受争议， ， 农民维权之路将遭受巨 大阻碍。鉴于村民小组在中国农村大量存在并发挥重要作用的 现实， 同时考虑到维护法律的统一性， 以及切实贯彻村民自治， 解 决农民维权的困境问题， 笔者建议， 《村民委员会组织法》 在对 及 相关诉讼制度进行修正时， 添加村民小组的相关内容， 并给村民 小组一个明确的法律地位。