加强城市环境卫生管理工作的思考

加强城市环境卫生管理工作的思考

摘要：环境卫生状况是城市形象的一个很重要的方面。优美、整洁、舒适的市容是城市居民日常生活和工作的基本需求。要做好这方面的工作，推广和应用城市环境卫生管理是城市管理的重要内容之一。随着改革开放的深化,，城市环卫工作也愈来愈重要。只有管理上去了，环卫工作的社会效益、经济效益、环境效益才能更加显著。文章就城市环境卫生改革谈一下粗浅的意见。

关键词：城市环境卫生；政企分离；市场化机制

一、明确政府和企业的定位

当前环卫管理要真正落实三个“分开”，即政府与企业社会职能的分开；企业所有权与经营权的分开；政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。政府不直接管理环卫企业，不直接干预环卫企业的生产经营活动，不随意截留环卫企业的权利，使环卫企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。政府主要负责环卫政策制订和高位监管；企业负责提供具体的作业服务。政府必须从它既是拥有者、管理者和经营者的多重角色转换为监督管理者的角色，政府仍将是环境卫生的服务规划者和决策者，但不再是服务的生产者，生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。但是在

明确政府与企业定位的同时，还要注意以下两点：第一，政府是环卫企业运作的积极参与者。政府以向公众提供优质高效的公共服务为己任，所以环卫运作离不开政府的有效参与，但是政府必须要改变以往生产者和供给者合二为一的角色，在市场化供给的条件下，政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种环卫服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对环卫企业的经营管理有决定权，包括企业领导者的确定、用工多少、成本核算、盈亏效益、质量控制等企业经营方面的各种事务。

第二，政府是环卫企业运作的有效监督者。环卫行业的市场化竞争是一个长期复杂的过程，必然引起各方面利益关系的调整，由于现行法律规范和管理体制的缺陷，在此过程中容易出现损害公共利益的问题，例如，由于企业的趋利性和信息不对称现象的存在，可能产生价格高、服务质量低、环境污染等损害公共利益的行为，所以政府应该从维护公共利益出发，对环卫企业进行必要的监督和约束。

二、将市场化机制引入环卫管理

用公共产品理论和公共选择理论的观点分析当前政府在环境卫生这项公共产品提供方面存在的问题，在政府无法有效提供公共产品的巨大压力情况下，主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间

的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。鉴于此，将市场化引入环卫管理将是一个比较可行的措施。

（一）环卫服务市场化的形式

目前，在环卫行业引入市场化机制并经实践证明取得明显效果的形式是BOT方式建设城市环卫基础设施。由政府与私营投资者就某个大型环卫基础设施建设项目签定合同，政府特许民营部门负责设施的融资、建造、运营和维护，在特许期满后，项目无偿地转让给政府，政府以承诺的服务价格来补偿民营部门的支出并保证其合理回报，等同于民营部门对公共部门的融资租赁，价格风险由公共部门承担。目前，国内很多城市的生活垃圾焚烧发电厂就是以这种形式建设的。

（二）市场化对环卫行业运行机制的积极效应

1．市场化有利于提高环卫服务的供给效率，改善服务质量

由政府作为环卫服务的直接提供者，往往出现服务的成本或价格居高不下。有研究表明，由政府垄断的垃圾收集行业所付成本比私营承包商高出30%-40%。造成政府对公共服务供给效率不足的原因是多方面的，竞争机制、激励机制、监督机制的缺乏是一些主要的方面。环卫服务的市场化，将大大提高环卫服务的供给效率。

市场机制的核心是竞争，实践证明，竞争越充分的地方

提供服务的成本越低，质量越好。政府部门供给公共服务时，所拥有的权力在可能性上没有限度；同时，由于政府部门具有垄断性，公民对公共物品的供给没有选择权，因此无人对政府的供给效率进行有效的判断。而市场机制的核心是竞争，竞争是市场经济存在和发展的动力。

2．市场化有利于减轻政府财政压力

通过市场化机制的运行，一方面民间资本可以参与环卫事业，如一些环卫基础设施，垃圾填埋场、垃圾焚烧厂等大型项目，满足一个400万人口的中等城市20年的生活垃圾终端处理，投资额一般在3亿人民币左右，对于政府来说是一笔不小的投入，如果吸引民营企业出资建设，政府以每年租用或支付垃圾处理费用的方式返回其成本，那么对政府来说，是分摊了一次性的投入，减轻了财政压力；另一方面，民营企业对运营成本的合理降低，间接地从根本上减少政府的财政补贴。

3．市场化有利于促进政府环卫部门的体制改革和职能转变

政府的职能是“掌舵”，而不是“划桨”，也就是说，政府的职能是决策，而不是执行。传统政府长期以来包揽所有环卫事业，将很大部分的精力用于为社会提供环卫产品上。同时政府的垄断生产带来高成本、低效率、劣质量，引起市民强烈不满，费力不讨好。而市场化，可以从一个新的层面

来推动城市政府的机构改革、职能转换和政策制订。政府退出部分环卫事业的投资运营，使政府可以腾出手来，将主要精力用于决策，实现地方政府的行政管理从统治向治理的转变。

三、激励环卫市场竞争

公共产品的市场化应该是有限市场化的理念，市场化并不是将政府所有的公共产品都通过市场化的方式转移出去。而公共产品内在的非竞争性和非排他性，决定了政府必须在公共服务供给中居于主体地位，这也是我国社会经济发展的必然。当前，由于环卫市场企业参与程度低，多元公共治理结构尚未有效形成，因而需要发挥政府在激励市场竞争中的“强势作用”，而不仅是“拾遗补缺”。

政府应该以充分保障城市居民基本生活需要为第一要务，一方面用“政府买单”的形式，加大对环卫行业的财政投入比率，确保城市管理的正常运转；另一方面，合理测算环卫市场化运营的成本，确保进入环卫行业的民营企业的合理利润，吸引更多的民营企业加入到环卫竞争中来。

参考文献

[1]金舜．上海市市容环卫管理改革对策研究[D]．上海交通大学，2007．

[2]赵战军．论我国政府公共服务市场化运作机制建构