如何设定预算绩效目标

如何设定预算绩效目标

泽州正达会计师事务所有限公司吴德华

内容摘要：绩效目标对预算绩效管理起着引领控制作用，但目前工作实践中绩效目标设定不尽如人意，以至于失去了引领控制作用，也给绩效评价造成了困难。建议提高对绩效目标设定的认识和重视程度，并从紧扣框架、注意标准和具体量化三个方面去科学规范地设定绩效目标。

关键词：绩效目标设定；现状；改善建议

近年来我事务所接受委托，对部分财政项目支出和部门整体支出进行了绩效评价。经过财政部门、被评价单位和中介机构的共同努力，工作组织越来越高效，评价指标越来越完善，评价方法越来越科学，报告质量越来越提升，结果运用越来越明显，进步有目共睹。在这个过程中，我们不断地进行着问题分析和经验总结，对预算绩效管理政策、各环节现状、存在的问题和应对策略提出了自己的看法，本文将针对绩效目标这一课题进行分析和探讨。

一、什么是绩效目标

绩效目标（常被称为目的和责任，英文Achievement imitates a target）是指给评估者和被评估者提供所需要的评价标准，以便客观地讨论、监督、衡量绩效。从字面上理解，“目”就是眼睛看得到的，想得到的，愿意得到的，它是一种梦想；而“标”者，尺度也，目标就是有尺度的目标，没尺度的目标叫幻想、空想、异想天开。所以说“目”和“标”紧密结合起来，才能形成绩效管理意义上的目标。

2011年4月2日，财政部以财预[2011]285号文件印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，其中第十二条定义“绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，由预算部门在申报预算时填报”，第十三条列明了绩效目标应当包括的主要内容：“（一）预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；（二）预期效果，包括经济效益、

社会效益、环境效益和可持续影响等；（三）服务对象或项目受益人满意程度；（四）达到预期产出所需要的成本资源；（五）衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；（六）其他”。上述概念和内容是目前我们从事预算绩效管理，包括绩效评价工作中，对绩效目标的权威性规范。

另外从《财政支出绩效评价管理暂行办法》第十条“绩效评价的基本内容：（一）绩效目标的设定情况；（二）资金投入和使用情况；（三）为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；（四）绩效目标的实现程度及效果；（五）绩效评价的其他内容”、第十七条“绩效目标确定后，随同年初预算或追加预算一并批复，作为预算部门执行和项目绩效评价的依据”来看，所有的评价工作内容，都围绕着绩效目标这一核心，抛开绩效目标谈绩效评价和绩效管理，从逻辑上讲就是无源之水，无本之木。

二、绩效目标设定现状

尽管绩效目标如此重要，但工作实践中我们却发现在绩效目标设定这个环节上，不规范的做法比比兼是。

一是部分项目无目标。尽管各地财政部门三令五申，关于绩效目标设定和申报的规章制度也日趋严密，但是仍然存在财政支出没有专门设定绩效目标的现象，绩效评价时就以政策文件、实施方案中的工作目标作为绩效目标。

二是目标中只有数量。也就是只设定了产出环节的数量

目标，比如要修多少公里的路、建多大面积的公园、补贴多少对象、完成多少项公共服务等等，以及达到预期产出所需要的成本资源，即资金预算，至于绩效目标应当包括的其他内容则没有涉及。

三是预期效果太笼统。对财政支出产生的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响往往以三言两语的定性描述，草草概括，更谈不上制定出衡量预期效果的指标。

三、不规范的绩效目标设定对预算绩效管理的负面影响

首先，失去了绩效目标对绩效管理的引领控制作用。预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用构成了全过程预算绩效管理机制，各阶段环环相扣而绩效目标首当其冲，引领着执行、评价以及反馈、应用的方向，决定着执行、评价以及反馈、应用的质量。无目标或者不规范的目标使绩效监控如盲人摸象、绩效评价如事后诸葛、反馈应用如隔靴搔痒，使全过程预算绩效管理机制失效或效力下降，使预算单位对绩效管理的认识不足，重视不够，使预算绩效管理停留在粗浅模糊的阶段。

其次，给绩效评价造成了困难。因为事先没有绩效目标或目标不规范，使得评价者在面对绩效评价工作时，把主要的时间和精力放在补充完善绩效目标和衡量指标上，甚至在中国资产评估协会和中国注册会计师协会先后发布的工作

指引中，不得不默认了这种客观现实。前者于2014年4月30日发布《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，在第二十条“绩效评价方案”中提到“绩效目标是设定绩效评价指标体系的基础。评估机构在制定方案的过程中，应当明确项目在考核期间的绩效目标。如果项目在申请预算时缺少绩效目标、绩效目标不明确或绩效目标有偏差，评估机构应当与委托方进行沟通，根据评价依据及项目客观情况确定合理的绩效目标”；后者于2016年4月6日发布《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》，在“评价方案的结构与内容”中谈到绩效目标时说：“明确项目绩效目标与项目的相关性和合理性，以及项目绩效目标设立依据；反映项目绩效目标的实际设定情况，绩效目标需要补充完善的，需要提供相应依据”。同时因为事先没有绩效目标或目标不规范，影响了预算执行监控的质量，使得绩效评价时需要的基础数据大量缺失，如果说事后补充完善绩效目标尚可勉为其难，那么基础数据的缺失给绩效评价造成的困难则要大得多。被评价单位甚至以缺乏基础数据为理由，来推诿搪塞评价工作。

四、改善建议

我们提出的改善建议包括两方面，一是提高认识和重视程度，二是科学规范地去设定绩效目标。

如前文所述，绩效目标在预算绩效管理工作中占有重要

的地位，财政部门和预算单位应当对此有清楚的认识，要在已有的政策措施基础上，进一步完善制度、明确要求，严肃绩效目标申报纪律。对不能够按规定执行的必须有奖惩措施，而不是“睁一只眼闭一只眼”，使得绩效管理工作陷入“申报目标不规范——执行监控不严格——绩效评价有困难——反馈应用无力度——预算单位不重视——申报目标更不规范”的恶性循环。

至于如何科学规范地设定绩效目标，可以从以下三点去着手：

首先要紧扣框架。《财政支出绩效评价管理暂行办法》给出了绩效目标的框架，那么设定绩效目标就应当符合这个框架，才能够达到“规范”的要求，也就是说要涵盖产出（数量、质量、时效）、效果、服务对象满意度、成本以及衡量指标五个主要内容。

其次要注意标准。财政部门在审核绩效目标时会关注其相关性、适当性、可行性。“相关”包括两方面，指的是绩效目标的设定要与部门职能、事业发展规划相关，并且要有相关的衡量指标；“适当”指的是资金预算与绩效目标是否匹配，在既定资金规模下，目标是否过高或过低，或者要完成既定目标，资金规模是否过大或过小；“可行”指的是绩效目标是否经过充分论证和合理测算，采取的措施是否合理可行以确保目标如期实现，综合考虑成本效益是否有必要安