浅谈城管执法体制改革存在问题

但是，我国现行城市建设管理体制就大的框架而言，仍然延续着计划经济下的运行模式，城市管理在行政体制上的独立主体地位尚未得到理顺，致使城市管理工作难以适应城市快速发展的需要。

为此，应当从阻碍发展的体制机制下手，对我国城市管理的行政管理体制、组织机构设置、管理运行机制、管理技术手段等进行大胆改革创新。

一、从行政体制上确定城市管理的独立主体地位，把城管执法从大城建体系中分列出来，设立国家城市行政管理执法局(一)从国家层面把城市管理与城市建设有机分离是城市发展客观规律的迫切要求。

城市组织系统包括城市规划、城市建设、城市管理、城市经营四大板块，其中规划与建设、管理与经营分别是两个有机结合体。

我国改革开放以来，城市化进程飞跃式发展，呈现出城市规模迅猛扩大、城市数量大量增加、城市人口结构多元化、城市载体功能复杂化、城市居民需求多样化、城市运行机制法制化等多元特征，对城管执法的需求也日趋增加。

尽管城管执法的重要意义已为大家众所周知，但城市管理与城市建设尚未站在同等的政治地位上，在国家政体结构上依然还是城市建设的附属品。

可以说，多年来我国城市管理体制改革之所以缺乏统一性、超脱性和前瞻性，根源是国家在行政管理关系上一直将城市管理列为"城建管理监察"范畴，没有作为独立主体给予考虑，使城市管理始终隶属于"大城建"体系。

(二)从行政体制上确定独立的主体地位是城市管理体制改革所要解决的首要问题。

国家至今没有一个独立主体的专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室。

由于没人"当家做主"，致使国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作，到20xx年实行综合行政执法试点工作，只好依赖法制和编办两个部门来推进，综合行政执法部门也成为"国家不设委局、省里不设行政主管局"的"稀有"部门，改革形式也五花八门，缺乏统一管理性。

面对日新月异的城市，如何进一步理顺城市管理体制和创新运行机制，已成为摆在各级政府科学执政面前的一个重大课题。

胡锦涛总书记在十七大报告中指出，"加快行政管理体制改革"，"加强行政执法部门建设"，"加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制"，再次表明了党中央、国务院对推进综合行政执法体制改革的目标和决心。

我们必须充分领会十七大精神，与时俱进，改革创新，将城管执法工作从"大城建"体系中分列出来，设立国家城市行政管理执法局，各省、自治区、直辖市相应设立城管综合行政执法局。

只有先框定好城市管理的组织机构设置体系，才能破解城管执法立法难的问题，从而通过立法的形式来解决好城管执法范围缺乏稳定性、职能定位缺乏明确性、执法手段缺乏法定赋予性，长期"借法执法"，以及执法规范、执法自律、执法保护等一系列现实难题。

(三)从组织机构上划分城市管理独立主体地位有三种可供选择的组建模式。

我国城市化进程促使城市管理从原来市容环境的专业性管理转型并融入经济社会发展大局的综合性管理，各地城管执法部门在实践中也强烈呼吁全国城管执法工作"一盘棋"。

如何设置国家城市管理执法局，笔者认为有三种组建模式可供选择：一是一步到位模式。

把国家城市管理执法局直接设立国务院内部，作为国务院的直属单位，为独立主体资格的国家二级部委局。

二是挂靠独立模式。

把国家城市管理执法局挂靠设立在建设部内部，类似国家工商总局内设的国家商标局，定为副部级单位，工作相对独立，可以自己的名义对外行文。

三是从属管理模式。

把国家城市管理执法局直接设立在建设部内部，作为建设部的内设机构，定为司级单位，工作相对独立，可以自己的名义对外行文。

(四)从实践需要上确定国家城市管理执法局的管理职能和机构设置形式。

主要职能：贯彻执行国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法工作的宏观协调、指导，负责收集、汇总全国城管执法工作情况，起草相关规范性文件，

组织开展全国性专项执法整治行动，承办党中央和国务院交办的工作。

机构设置：办公厅(室)、综合管理司(处)、法制宣教司(处)、地方协调司(处)。

其中，综合管理司(处)主要负责全国城管执法工作的调研、统计、汇总、上报工作，负责组织实施全国性专项执法整治工作，负责制订全国城管执法工作的指导性计划；法制宣教司(处)主要负责宣传贯彻国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法规章及规范性文件的调研、起草工作；地方协调司(处)主要负责协调解决各地在推进城市管理相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作过程中遇到的问题，并组织对全国各地城管执法工

在成立国家城市管理执法局和省级城管综合行政执法局的基础上，要将全国各市县城管执法机构的名称、制服、标识统一起来，将城管执法单位从政府直属机构定位为政府组成部门，机构建制为全员行政编制，只有这样才能形成全国城管执法工作"一盘棋"。

(二)设立城管执法专业警察队伍。

实施"综合行政执法+公安保障"联动机制，是全国各地推进城市管理综合行政执法工作顺利开展的成功经验。

实践证明，在执法环境欠佳的情况下，如果城管执法工作缺少公安提前介入，容易导致阻挠执法和暴力抗法事件多发，事件也无法在起始阶段就得到有效控制。

等待暴力抗法事件发生后公安部门才介入，既达不到公安为城管执法保驾护航的目的，又造成公安部门在事后耗费大量人力、物力，从而增加不必要的行政管理成本。

城市管理问题已成为当前，也必将是今后全国各地在发展过程中所面临的热点、难点问题，应当解放思想，大胆创新城管执法安全保障机制，采取类似林业、港务、铁路公安的机构建制，在城管执法局内设置城市管理专业公安编制，设立城市管理公安分局(大队)，实行双重领导体制，人、财、物由城管执法部门管理，业务上接受公安部门指导，履行公安机关职能，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件，并依法对城管执法领域里的违法犯罪行为进行立案侦察。

(三)加紧制定城管执法综合性法律法规。

由于城管执法涉及领域多、执法范围不明晰、立法难度大等原因，我国城管执法立法远远落后于执法实践，至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规，严重影响了城管执法工作的深入开展。

因此，不能因为难度大就放弃对城管执法的立法。

城管立法可先从几个方面入手：一是界定城管执法的职能范围。

根据城市发展趋势，科学确定城管执法可以涉足的管理领域，并对城管和其他部门有交叉的管理执法领域划定执法权限。

二是界定城管执法的执法手段。

确定城管执法是行政执法的一个组成部分，通过立法形式，赋予