美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示

摘要：梳理了美国区划演变的经验，介绍了新区划工具在城市形态和街道功能、住房保障和社区营造、区划调整灵活性三方面的发展，以此应对区划灵活性和覆盖面不足的问题。

文章最后针对区划工具存在的局限性提出了讨论，并探讨了美国区划演变对我国控制性详细规划管理的启示。

关键词：控制性详细规划，传统区划，区划演变，灵活性，管控范畴0 引言我国控制性详细规划(以下简称控规)的演进过程，是国有土地有偿使用制度实施后，借鉴以美国“区划条例(Zoning Ordinance)”为主的开发管理制度而建立起来的[1-4]，它在很大程度上参照了美国的区划体制。

因此，美国区划①，特别是区划新发展(new developments of zoning)②的工具能为我国控规的技术内容和管控范畴的进一步完善提供一些必要参考。

美国区划在漫长的发展和调整过程中，管制内容经历了不断的变迁和升级，一系列新工具开始逐步纳入到规划的管理和控制当中，提升了区划综合应对城市问题和管制的灵活度。

笔者的意图并不在于介绍美国区划的历史及其文本的详细内容，而是旨在阐述美国传统欧几里得式的规划方式(conventional zoning)在区划演变中，应对市场变化和城市发展需要所产生的新规划管理工具。

通过控规和新区划工具的对比分析，提供控规技术手段完善的建议。

从规划工具的角度出发，跳出现有对区划发展历史与编制内容、区划体系的借鉴和介绍性的研究，探讨可供我国控规参考的经验和规划工具。

1 我国控规管理存在的问题1.1 控规的灵活性2008年《城乡规划法》的颁布，将控规由以前的技术性文件转为法定性文件。

业内比较普遍的看法是这部法律确立了控规作为规划管理基本依据的法律地位。

许多学者认为，控规作为法定性文件得到了落实，将为规划的编制和修改确立一整套完善的程序，从而提升了控规的权威性和严肃性[3，5，6]。

但是，市场的不确定性和控规“法定羁束依据”之间的内在矛盾，同时也成为这个阶段控规编制上所面临的核心问题。

有学者曾坦言，控规所带来的规划管理“刚性”和“弹性”之争，并没有因为《城乡规划法》的颁布而终结[5]。

虽然，它减少了城市规划管理工作中的主观因素，降低了行政执行成本。

但实践证明，这种僵化的依法裁定方式，很难适应日渐复杂的城市开发建设，同时，也“控制”了规划管理中需要的灵活和弹性。

田莉[7]指出，目前我国控规除了所谓的“用地兼容性”外，再无其他灵活控制的考虑。

因此，在强化控规法定地位下，也就造成规划管理的尴尬格局，即遵行“科学”的法定控规却使得管理不尽“合理”[4]，直接导致控规无法适应市场需求而不得不进行调整[8，9]。

换言之，早期业界苦于控规权威性不够，寄希望通过立法来强化控规权威性的矛盾，转为强调控规编制的灵活性，以此应对我国城市快速发展的矛盾。

1.2 控规的管控范畴此外，相当的研究还指出，以前的法定缺失仅仅是控规尴尬境况的一方面，另一方面很大程度上还源于其自身在功能定位含糊、管制内容和控制方法上都难以适应发展的需要[1,4，5，10]。

首先，关于城市形态和城市美学，表现在控规缺少城市设计③的管控要求和控制手段。

从控制内容上看，它仅强调了土地利用指标(用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等)，即更关注二维的用地性质和控制强度。

而关于三维空间的考虑和控制要求则相对较少，仅仅以简单的引导为主。

其二，关于城市特色塑造、街道功能营建方面也缺少有效的引导和控制。

由于控规不需要考虑将特色塑造和城市整体空间轮廓塑造的内容纳入管制范畴。

故针对城市特殊保护区域，如历史保护区域，则通常需要借助其他层次的规划进行管控。

因此，丧失了对整体空间秩序营造、特色保护和塑造的权威性、法定性管制。

与此同时，控规作为一种规划管理工具，具有公共政策的特征，即“稳定与平等”的基本价值观[6]。

但是，控规在管理范畴中常忽视了其公共政策的作用，如对上位公共政策的落实，住宅90m2政策、保障性住房政策，等等[2]。

并且，随着社会分化的日趋严重，我国城市居住空间分异现象已经被许多学者所研究证实[11]。

在没有社会公正原则的管制内容下，即如何引导社会融合和对保障性住房的实质性控制要求，控规并不能有效地处理当前日渐突显的社区营造和社会公正的问题。

简言之，控规作为涉及城市建设的主要管制手段，其管控范畴和管制要求并不能解决城市快速发展所产生的综合问题。

2 美国区划的演变2.1 传统区划(conventional zoning)1916年由纽约市执行的土地使用区划管理手段，是最早获得广泛运用的规划管理方式之一。

当然，在区划条例实施后不久，即遭到种种质疑。

其中最著名，也是确定区划法律地位的判例是1926年的欧几里得(Village of Euclid)诉讼安布勒地产公司(Ambler Realty Company)案件。

该案被裁定合宪，意味着区划条例被正式成为一个判例法案④。

此后不久，商务部起草的城市规划授权法案(SCPEA)被联邦政府认定为有效的规划工具。

该法案授予州政府明确权力，允许在其管辖范围内进行分区区划——传统区划条例(basic zoning)。

涉及内容包括：土地使用类型(type)、大小和形状(size and shape)、土地开发密度(density)等方面。

在分区区划中，地方政府通常按照土地功能对住宅、商业、工业用地进行划分，进行隔离布置。

到目前为止，大概有92%的美国城市采用了区划，以规范地方的土地发展[12]。

总之，传统区划通过土地使用管理，以一种控制“什么不应该发生”的消极控制方式，对土地开发进行控制。

2.2 对传统区划的批判2.2.1 导致城市形态过于单调众所周知，传统区划工具从一开始就规定了每个分区大小、功能属性、停车要求，等等，对城市环境方面的影响是显而易见的。

尽管它对塑造的物质环境有所涉及，但是总的来说，它还是造成了城市形态的单调和美学价值的丧失。

Acker[13]指出，区划对建筑的后退、大小、高度的限制扼杀了建筑的设计价值。

典型的案例是催生了遍及曼哈顿岛，而后风靡全球的“蛋糕”式高层建筑模式。

另外，传统区划不仅造成建筑形式的统一规定，还使城市空间形态也表现出了一种单调的复制。

如图1所示，典型的区划结果造成的仅仅是城市各个功能块的简单拼凑，即创造丧失街道和连续感的城市空间形态，也就是所谓的标准城市模式。

从这个角度上看，城市丧失了传统的街道、城市的美学，换之则是一种单调、统一、麻木的空间形式和建筑模式。

直到后来，美学才被高等法院承认是继公共健康、安全、道德之外的宪法所保护的一般福利的一种[14]。

图1 传统区划塑造下的分离式城市模式资料来源：参考文献[15]2.2.2 不利于综合应对城市问题另一方面，传统区划作为一种规划手段，仅仅依赖于早期的条件性和功能性分区要求⑤并不能解决1950年代以后区划条例所产生诸如社会公正、传统社区丧失、城市蔓延等城市新问题。

可以说，源于自身的缺陷，寄希望通过简单管制并不能解决城市问题，相反创造了新的城市问题。

同时，传统区划的管控范畴和技术工具并不能有效解决这些问题。

传统区划带来的新城市问题如下：传统区划作为一种工具，人为将那些穷人社区与富裕的社区隔离起来。

传统区划倾向于隔离不同功能分区，居住与工作分离，要求不同类型的居住分离(图1)。

更甚之，在居住区内，规定了独户和多户之间的分开。

如只允许建设独立式住宅，不允许建设联立式或多层公寓的规定，可以有效排除低收入家庭的进入。

换言之，它通过限制每个分区地块的大小，设置各类分区地块的准入门槛，以排除边缘化群体。

这使得传统区划表现出与生俱来的排他性⑥，不仅不利于功能混合，形成单独的功能块(block)，而且还导致一些分区地块中出现了贫困和边缘集中的现象。

正如许多学者所指出的，传统区划充当了一种排他性、歧视性的工具[15，16]。

同时，城市的单调不仅仅表现在物质层面，而其对社会层面影响更甚。

Kunstler[15]指出，区划导致了城市居住环境的无形态性(formless)、灵魂丧失(soul-less)、无中心感(centerless)，并且还摧毁了乡邻之间人们的感情。

此外，还涉及到区划对城市蔓延和财政浪费的问题。

因为它通过控制每个单位分区的大小和对停车的要求⑦，促进了城市的郊区扩张，随之带来的城市基础设施成本增加[17]。

总之，传统区划规定了保护公众健康、安全、福利等最低要求，但不能综合应对其产生的居住隔离、功能混合、传统社区功能丧失、城市蔓延等问题。

2.3 区划新发展(new developments of zoning)1996年4月《纽约时报》报道的一个实例，提到纽约一些地区的繁荣兴盛，大部分原因是他们能够摆脱城市分区条例的刻板约束，部分原因是没有严格执行一些规章[18]。

可见，跳出原有区划的僵化管制，使城市发展获得了活力，甚至带来了丰富多样的城市形态和美学价值。

因此，随着区划的不断完善，分区的灵活性和关于城市形态、美学要素等新区划工具逐渐完善区划系统，使得新区化更为灵活、控制范围更为广泛(图2)。

基本思路就是增加灵活性和适应性，如增加了叠加区划、形式准则、包容性区划等，在一定程度上⑧解决了传统区划所带来的城市问题。

图2 美国区划发展资料来源：笔者自绘注：1.由于相当多的工具并没有确切的实施时间，而是经过尝试到大量使用的过程，因此图中所涉及时间为该工具获得大量使用或获得判例法肯定的时间。

2.传统区划主要指1916年的区划条例及控制指标，而新区划工具则是针对城市形态、社会混合、历史遗产保护、生态环境保护提出要求的管理工具。

2.3.1 关于城市形态和街道功能如上所述，严格区划划分导致了城市空间形态的单调、单一功能分区的机械、城市美学的丧失、社会隔离的合法化[15，16]。

正如简·雅各布斯(Jane Jacobs)提出，由于传统区划过分单调地使用土地——使居民集中在这里，商店在那里，如此等等，造成了城市环境的单调乏味，有时甚至是危险的[19]。

因此，一些具有塑造城市形态，关注城市美学，强调传统街道的区划工具被引入其中。

如新城市主义准则(New Urbanism Codes)和形态准则(Form-based codes)⑨，都针对街道和城市形态提出了控制要求。

新城市主义准则更强调了工作与生活的适当融合，居住与就业的相互兼容，在同一地块内允许和提倡用地的兼容性。

即在用地性质的规定中，它强调土地使用应该是倾向于包容(inclusionary)而不是排他(exclusionary)。

它提倡适宜步行的邻里环境、功能混合、多样化的住宅、高质量的建筑和城市设计、传统的邻里结构、高密度、精明的交通体系、可持续发展及高生活质量等方面[20]。

如强调可步行的街区(walkable block)，集约式(compact)、混合使用(mixed use)的开发模式，对建筑环境进行重新整合，形成完善的都市、城镇、乡村及邻里单元。