构建城市边缘区的空间秩序

构建城市边缘区的空间秩序

——以三亚荔枝沟片区为例

缪杨兵

【摘要】城市边缘区位置边缘，功能并不边缘。建设无序、形态混乱是目前众多城市边缘区面临的共同问题。在城镇化加速发展的时期，将发展动力最为活跃的城市边缘区纳入城市规划管理已成为各地的共识。如何通过有效的规划，改变城市边缘区自由发展的无序状态，建立既满足城市整体利益又符合城市边缘区内在形成机制的空间秩序，是各地规划实践中需要解决的难题。本文以三亚市荔枝沟片区为例，从理论途径、实践操作等方面，探讨了入口门户类型的城市边缘区空间秩序构建的方式。

【关键词】城市边缘区；入口门户；空间秩序

1. 引言

在快速城镇化的过程中，城市正面临着这样的现实：城市不停变幻，其边界的变化与其居民的流动如出一辙；城市与乡村的区域互相渗透，“城市在流变之中”是普遍规律，没有例外[1]。因此，城乡交错的边缘地区逐渐成为城市研究关注的焦点之一，不同学科的学者从各自的角度为这类区域冠以城市边缘带（Urban Fringe Belt）、城乡边缘区（Rural-Urban Fringe）、城乡结合部、城乡交错带等不同的名称，但其涵义基本一致，均是描述了城市外围的一种不连续、动态的空间现象，城市建成空间与村庄、农业用地相互交错，非农活动和农业活动相互交织，它是城市区域与乡村区域中多种因素相互作用形成的复杂动态过程的结果[2]，包含了中心城市郊区化和郊区城市化的双重过程[3]。从用地属性来看，这类地区可以是城市远景发展用地（或称发展备用地），也可以是城市外围的村镇用地[4]。

在城镇化快速发展的时期，规划管控总是跟不上城市扩张的步伐。放任自由、毫无章法的外围扩张直接带来了城市边缘区土地利用、社会和人口结构等的动荡，混乱无序成为城市边缘区最突出的问题。

2. 城市边缘区空间秩序构建的必要性

相对于混乱，秩序可以提高系统的协调性、可控性，降低内耗，从而提升运行效率。城市边缘区是城市空间结构的重要组成部分，将城市边缘区纳入规划统筹管理，构建有序的空间环境是极其必要的。

（1）为城市未来发展做好空间预留

城市建设用地拓展具有连续性和空间惯性，在没有山川河流等自然要素限制的前提下，依托原有建设用地向外蔓延是城市扩张最经济的模式。因此，城市边缘区必然是城市空间扩张的首选区域。

根据现行的城乡规划体制，城市建设用地规模需按照规划期限进行总量控制，因此很多城市边缘区不能纳入中心城区建设用地的范围。但这并不代表这些区域没有发展的动力。相反，由于管控能力更弱（此类区域往往由镇甚至是村进行管理），这些区域借助地缘优势，反而成为开发资本追逐的热土，甚至比相邻的城区更具活力。小产权房就是市场动力和城市边缘区结合的产物，大量的私搭乱建和外来人口集聚则更为普遍。

这种无序的发展方式为城市扩张埋下了隐患。高密度的私搭乱建使得城边村只能成为城中村。城市空间扩展沦为形式，新的城市功能难以注入，甚至道路、市政设施都难觅空间。

因此，在城市规划的引导下，通过土地储备等多种方式，预先对城市边缘区进行管控，可以降低城市未来发展的成本，为城市核心功能完善预留空间。

（2）为城市提供必要的功能支撑

城市是一个有机综合体，城市边缘区不可避免要与中心区发生功能联系。对立与合作是两者相互关系的不同状态[5]。在对立的状态下，城市边缘区完全依附于中心区，没有主体地位。边缘区向中心区廉价提供生产要素(原材料、能源等)和生活要素(粮食、蔬菜等)，为中心区劳动力提供廉价的居所；而中心区向边缘区无节制地排放工业污染物和生活垃圾。这种单向掠夺式的空间关系导致城市边缘区功能混乱、资源浪费、环境恶化，中心区成为短暂繁荣的孤岛，不可持续。合作意味着发挥各自优势，错位发展。城市边缘区的比较优势在于相对充裕的土地空间、环境容量和良好的生态基底。因此，占地较大的工业园区，低密度、高品质的住宅，旅游度假区，大学城等显然更适合在城市边缘区进行布局。通过规划统筹，可以引导中心区与边缘区进入合作共赢的良性状态，使中心区和城市边缘区成为相互平等的城市功能主体，各自承担符合自身禀赋条件的城市功能，从而实现空间资源的高效利用和可持续发展。

（3）保护城市的生态屏障

城乡混合的特性决定了城市边缘区一般拥有较大规模的绿色空间。不同于城市内部的绿地，城市边缘区形成的绿色空间是一个城乡景观相互齿合的景观生态综合体，在景观生态学上更多体现为基质[6]。基质是景观的本底，是景观中面积最大、连接度最好、对景观控制力最强的景观要素。基质对斑块、廊道等景观要素内及景观要素之间的物质能量流动、生物迁移觅食等生态学过程有明显的控制作用，因而作为背景的基质对生态环境保护起关键作用。

对应于城市空间增长的不同模式，我国城市边缘区绿色空间的类型包括“绿环/绿楔”“镶嵌式绿块”“绿色补丁”等。在城市边缘区规划管控不力的情况下，这些绿色空间极易被侵蚀，生态平衡被破坏。因此，合理的规划控制与引导是发挥城市边缘区绿色空间生态功能、保护城市生态屏障的重要前提。

（4）为城乡一体化发展提供媒介

城市边缘区为城乡亲密接触提供了空间，同时也成为城乡二元结构矛盾集中爆发的区域[7]。城市边缘区一系列空间问题正是上述矛盾的具体体现。在土地级差的作用下，用地较广、收益较低的工业和与之相关的人口(特别是流动人口)向边缘区外迁，农用地资源因此而锐减，失地、失业农民激增[8]。在城市边缘区混乱的管理体制下，土地补偿不公、社会保障不全、就业机会不足等问题频发，严重损害了农民的利益，导致边缘区“农转城”人员生活水平迅速下降，社会矛盾被激化。

我国已进入工业反哺农业、城市反哺乡村的发展阶段。城市边缘区位于城乡之间，处于反哺的中间地带、过渡地带，理应是城乡统筹、城乡一体化的首选之地、核心部位[9]。城乡统筹发展的关键是实现城乡之间基础设施、公共服务、产业经济、社会保障、生活水平等的均等化。加强规划管控是保障城市边缘区公共设施和基础设施配置、产业活动组织和人居环境改善的前提。

3. 城市边缘区空间秩序构建的途径

构建秩序有两种途径，一种是自上而下，遵循某种主观意志或规则，可称之为顶层设计；一种是自下而上，遵循事物发展的客观规律或机制，可称之为自组织。城市规划构建空间秩序，是自上而下和自下而上两种途径的结合，既有按照某种发展思路，从全局视野的整体安排，也有按照市场和人的行为规律，从微观角度的有机自组织。

同样，构建城市边缘区的空间秩序也需要双管齐下。

（1）从城市整体层面明确城市边缘区的功能和在城市空间结构中的位置

城市边缘区的功能与城市整体息息相关。城市的产业发展阶段、空间扩展阶段与边缘区的资源禀赋等三者的契合,对城市边缘区的形成与演变至关重要[10]。在制造业主导城市发展的阶段，边缘区往往是工业园的主要载体。随着城市整体发展水平的提升和产业结构的转型升级，边缘区的功能也随之多元化。在综合型大城市的边缘区，会出现以高校为主的科研创新组团、依托机场、高铁站等交通枢纽的物流信息服务组团、环城高速公路等快捷通道沿线的商贸购物组团、围绕某个景点或具有乡村特色的休闲游憩组团、因城市疏解而产生的新城