基本公共服务均等化与城乡差距

２００７年７月第２３卷第３期南京人口管理干部学院学报ＪｏｕｍａｌｏｆＮａｎｊｉｎｇＣｏＵｅｇｅｆｏｒＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｒｏｇｍｍｍｅＭａＩｌａｇｅｍｅｎｔＪｕｌ．．２００７Ｖ０１．２３Ｎｏ．３基本公共服务均等化与城乡差距①夏锋（东北大学研究生院中改院分院；中国（海南）改革发展研究院，海南海口５７０２０８）［摘要］在实地调研的基础上，利用基本统计分析方法和数据，描述了城乡差距扩大的各种表现并分析了原因。

研究表明，实现城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差距的重要举措。

据此提出，应从推进县乡财政管理、农村义务教育和医疗卫生服务等方面体制改革入手，建立城乡统一的公共服务体制，从而为缩小差距、统筹城乡发展提供制度保障。

［关键词］城乡差距；公共服务；均等化［中图分类号］Ｆ１２４．７；Ｄ６６９．９［文献标识码］Ａ［文章编号］１００７—０３２ｘ（２００７）０３—００５２—０５Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｕｓｉｎｇｂａｓｉｃｓｔａｔｉｓｔｉｃｍｅｔｈｏｄａｎｄｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ，ｔｈｅｐａｐｅｒｄｅｓｃｒｉｂｅｓｔｈｅｇｒｏｗｉｎｇｄｉｓｐａｒｉｔｉｅｓｂｅｔｗｅｅｎｕｒｂａｎａｎｄｍｒａｌａｒｅａｓａｎｄａｎａｌｙｓｅｄｉｔｓｃａｕｓｅｓ，ｉｎｄｉｃａｔｉｎｇｔｈａｔｔｏｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｑｕａＬｌｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓｉｓａｋｅｙｍｅａｓｕｒｅｔｏａｌ—ｌｅＶｉａｔｅｔｈｅｄｉｓｐ越ｔｉｅｓ．Ｔｈｅａｎｉｃｌｅｈｅｎｃｅｐｏｉｎｔｓｏｕｔｔｈａｔｍｅａｓｕｒｅｓｓｈｏｕｌｄｂｅｔａｋｅｎａｓｔｈｅｅｎｔｒｙｐｏｉｎｔｔｏｃａｎｙｏｕｔｒｅｆｏ瑚ｓｉｎｃｏｕｎｔｙａｎｄｔｏｗｎｓｈｉｐｆｉｓｃａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍ，ｍｒａｌｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙｅｄｕｃａｔｉｏｎａｎｄｍｅｄｉｃａｌａｎｄｈｅａｌｔｈ－ｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄｔｈｅｎｅｓｔａｂｌｉｓｈａｕｎｉｆｉｅｄｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓｙｓｔｅｍｓｏａｓｔｏｐｒｏＶｉｄｅｓｙｓｔｅｍａｔｉｅｇｕａｒａｎｔｅｅｆｏｒａｃｏｍ－ｐｒｅｈｅｎｓｉｖＢｕｒｂａｎ—ｍｒａｌｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ．ＫｅｙＷＯｒｄｓ：ＤｉｓｐａｒｉｔｉｅｓｂｅｔｗｅｅｎＲｕｒａｌａｎｄＵｒｂａｎＡｒｅａｓ；ＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅｓ；Ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ改革开放以来，我国城乡居民在收入、财产、消费和公共服务等方面的差距不断拉大，已经影响到了经济社会的协调发展。

党的十六届六中全会把统筹城乡发展确定为构建社会主义和谐社会的重要内容，并提出要加强构建和谐社会的制度体系建设。

因此，研究城乡发展差距现状并探究导致差距扩大的体制和制度方面的原因，对贯彻以人为本的科学发展观和构建和谐社会具有重要的现实意义。

一、城乡差距扩大的主要表现１．收入差距不断扩大改革开放以来，城乡居民名义收入都有较大幅度的提升。

农村居民名义年均收入增幅达到１４．３％。

但２０世纪９０年代中期以后，这一增幅连续７年呈下降趋势，特别是２０００年只有１．９５％，若扣除物价因素，农民实际收入是减少的。

反观城镇居民，虽人均收入增长也有起伏波动，但增幅是明显且稳定的。

从城乡收入差距看，虽有先缩小后扩大的变化，但总体上呈差距逐渐扩大的趋势，２００５年城乡名义收入差距达到３．２２：１¨ｏ（见表１）。

若把城乡在教育、医疗、社会保障等公共服务方面的差距考虑在内，城乡实际收入差距大概在５—６：ｌ口ｏ。

２．生活消费水平差距扩大考察城乡居民消费水平的差距可见其不平衡性进一步加剧。

恩格尔系数是反映居民生活消费水平的一个重要指标。

一般来说，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。

从整体上看（见图１），改革［收稿日期］２００７一０４一０４；［修订日期］２００７—０６—０５［作者简介］夏锋（１９７６一），男，山东济南人，东北大学博士研究生，中国（海南）改革发展研究院助理研究员，研究方向：中国转轨经济理论与实践。

①本文是中国（海南）改革发展研究院（ｃＩＲＤ）与挪威城市区域研究所（ＮＩＢＲ）合作开展的“城乡差距评价指标体系”研究的部分成果。

·５２·（３）社会保障的差距城乡社会保障及基础设施建设的差距同样明显。

根据国家劳动和社会保障部数据，目前我国的社会保障制度主要覆盖城镇居民，占总人口近７０％的农村居民则基本被排除在外，已参加社会养老保险的农民仅占农村人口的９．６％左右，农村养老基本上仍是传统的家庭养老模式，只有少数经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度。

二、制度导致的非均等化的公共服务是城乡差距扩大的重要原因造成城乡差距扩大的原因很多，从表层看，农民增收难、增收慢是主要原因。

从历史角度看，非均衡发展战略造成农村在各个方面落后于城市，但从深层次看，城乡分割的“二元”制度是城乡差距扩大的根本原因＂Ｊ。

其中，非均等化的公共服务是城乡差距扩大的重要因素。

１．公共财政资源更多地投向城市，造成城乡公共服务非均等化，农民的公共需求难以得到满足有研究表明【１ｊ，政府公共投入中国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降。

由１９７８年的１３．４３％下降到２００３年的８．２８％。

农业基本建设投资支出占总支出的比重由１９７８年的４．５２％下降到２００４年的２．１４％。

２００３年主要针对城市居民日常生活的粮、棉、油、肉等各项财政性补贴支出就超过了国家财政用于农业基本建设的支出，其所占比重达到２．５％。

２００５年整个公共财政支出３．１６万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出只占８％，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因此真正用在农民身上的财政支出不到４％。

①公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。

一方面，农民得不到基本公共服务，另一方面，公共产品的价格又远远超出农民的负担能力，这两方面原因就造成了近１０年来城乡差距不但没有缩小反而扩大。

２．教育历史欠帐严重而政府持续提供能力缺乏，城乡人力资源差距拉大了其收入差距长期以来，国家教育经费投入明显向城镇倾斜，农村学校的师生比、生均经费、升学率等与城市相差甚远。

据国务院研究室农村司２００３年的一份调查资料显示，农村小学和初中适龄人口占全国的比重分别为７０，６８％和６６．１３％，而所得教育经费在总经费中所占比例分别只有５６．７７％和４９．８７％。

２００１年农村小学师生比为１：２３，城市师生比为ｌ：１９。

２００１年农村小学生均经费为９００元，城市和县镇小学同项经费为４０１５元。

１９９９年城市小学到初中升学率为１００％，而农村则只有９１％。

另根据成都、重庆、西安三地的城市调查队近３年的调查，收入水平与受教育程度呈现明显的正相关关系，学历越高，收入平均水平也越高，具有大学本科学历的人均收入是小学学历的３倍以上，是从未上过学人员的９倍喁』。

有关研究还表明，教育在城乡差距中的作用大概占到３０％～４０％。

农村人口人力资本投入不足不仅影响农民现期的增收能力，而且对其收入的持续增长也将产生消极影响。

长期以来对农村教育投入的不足造成了下述后果：第一，历史欠帐问题突出。

当城市的孩子坐在宽敞明亮的教室里朗朗读书时，在许多农村地区，很多孩子还在昏暗、低矮的房子甚至是危房里上课，生命安全都受到威胁。

虽然各地也下了很大气力改造危房，无奈历史欠帐太多，危房还只能逐步消除。

②第二，教师质量有待提高。

城乡师资力量差别也造成了城乡教育服务的差别。

城市中大部分小学教师的第一学历已达到大专以上，而大多农村教师还只能达到中专或高中，有的甚至初中毕业就在学校里代课了；城市教师的薪水由上级财政专户解决，而农村教师不仅待遇偏低，工资欠发也是平常之事。

教师待遇的巨大差异导致了教师教育教学水平的差异，优秀教师逐渐在农村流失，转向城市和经济发达地区。

而这更加剧了城乡发展的差距。

第三，对农村贫困家庭来说，上学贵、上学难问题还相当突出。

“两免一补”政策虽然减轻了农村孩子上学的负担。

但教育支出仍然是农村家庭一笔不小的开支。

３．农村公共医疗卫生体制改革初步缓解了农民的看病难，但农民看病贵问题依然存在，城乡健康素质的差距拉大了城乡的收入差距在广大农村，目前最严重的问题之一是，人民公社时期的合作医疗制度解体后，新的合作医疗还没有建立起来，农民的疾病预防与治疗基本由农民“自保”解决，远超出农民纯收入的医疗高收费把很多应该①国研中心专家称：去年真正用于农民财政支出不到４％’ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎ∞ｃｅ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／１０３７／４７４０１４１．ｈｔｍｌ．②中改院“城乡差距评价指标体系开发”课题调研组在西北三省（甘肃、宁夏、青海）调查中发现，农村尤其是偏远地区农村学校危房比例相对较高，学校根本无力投资于校舍改建和扩建。

“乡财县管”以后，乡镇债务问题非常突出，更没有多余财力来承担学校的建设。

县级财政虽然花了很大的人力和物力，但无奈历史欠帐太多，短时间内无法全面改善农村办学条件。

·５４·就医的人挡在了医院门外，因此“小病抗，大病靠”就成了农民无奈的选择。

虽然近些年城镇居民看病贵的问题也比较突出，但总体情况比农村要好。

长期的医疗资源分布及负担的不均衡，造成农村人口健康素质较低，面健康素质低则容易陷入因病致贫和因贫再致病的恶性循环，从而催生新的贫困人群。

笔者在参与中改院西北调研中了解到，在农村贫困人口中，因病致贫和因病返贫的比率在有的地方已达到６０％。

而这又直接导致了城乡差距的扩大。

值得一提的是，新型农村合作医疗制度的试行，对缓解农村公共医疗卫生供给严重不足、需求难以满足的矛盾起到一定的作用。

虽然现行制度还存在缺陷，比如说，报销比例低，设有门槛费，忽视小病预防等，但它毕竟是向着城乡公共服务均等化迈出的可喜的一步。

４．城乡二元就业制度使得农民难以靠自己的力量变成市民，不仅拉大了城乡收入的差距，而且拉大了城乡社会地位的差距在二元经济结构下，我国长期实行的户籍制度把农民限制在土地上。

近些年，随着改革开放的深入，农民大量进城务工，虽然他们与市民干着同样的工作，却被冠之为“农民工”，这个名称不仅是一种与市民相区别的身份象征，也代表了与城市居民不同的待遇。

农民工不仅工资低，工作条件差，而且享受不到市民能享有的一系列社会福利，这种“两个二元结构”叠加和公共服务的非均等化，不仅使城乡收入差距难以缩小，而且还使得城乡居民社会地位差距拉大。

没有充分而稳定的就业，进城农民等底层人群就很难改变其社会经济地位。

近几年出现的民工荒、农民工返乡现象都是农民无奈的选择。

三、以均等化为目标，建立城乡统一的公共服务体制是缓解城乡差距扩大的重要制度保障归。

十六届六中全会提出，构建社会主义和谐社会要加强制度建设，保障社会公平正义¨圳。