商业银行城市土地开发贷款运作模式及风险分析

为了促使土地集约利用，保护有限的土地资源，调控房地产市场，促进房地产市场健康发展，我国逐步实行了土地收购储备制度。城市土地收购储备需要大量的土地收购、开发资金，客观上为商业银行提供了新的信贷投入空间。城市土地开发贷款是指商业银行向政府授权或委托、合法的城市土地开发主体发放的，用于对城市规划区内的城市国有土地、农村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿及相应市政配套设施建设的贷款。鉴于城市土地开发贷款一般具有政府背景，具有低风险和高收益的特点，该项业务一经推出备受各家商业银行的青睐，目前看土地开发贷款是商业银行的优质资产业务之一。但是，　由于有关土地储备制度运行的政策、法律环境尚不完善，土地开发贷款业务还面临诸多风险因素，因此需要加以研究和防范。目前，商业银行土地开发贷款作为房地产金融领域的一项新业务，无论在运作模式方面还是在风险防范方面都缺乏系统性的研究。本文在研究土地开发贷款运作模式的基础上，分析各类风险因素，从而提出防范土地开发贷款风险的政策建议。

１ 我国城市土地收购储备制度的建立和发展所谓城市土地储备，是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。土地收购储备制度是由土地收购储备机构依照法定程序，按照土地利用规划，将土地集中起来，进行开发整理，并重新提供给土地使用者的一项制度。建立土地储备制度是推进城市土地集约化经营，实现城市土地资源优化配置的有效途径，也是各级地方政府在市场经济条件下贯彻落实“经营城市”理念的必然选择。土地储备制度的产生和发展可以分为以下几个阶段：

一是探索起步阶段。我国土地储备制度率先在深圳市和上海市得以实施。１９９６年９月，深圳市成立土地发展投资公司，后更名为土地投资开发中心，其业务以土地资产经营和土地开发为主；１９９６年１１月，上海市成立土地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出让工作，该机构列为事业单位编制。接着，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市先后成立土地储备机构。

二是快速发展阶段。２００１年４月，为加强国有土地资产管理，　增强政府对土地市场的调控能力，实现城市土地资源优化配置，推动和规范土地储备制度的发展，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确要求：有条件的地方政府要对建设用地实行收购储备制度。以此为依据，各地纷纷成立政府土

商业银行城市土地开发贷款

运作模式及风险分析

□ 刘 梓

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地储备机构，制定国有土地储备制度管理办法。目前，全国大部分市县成立了政府土地储备机构。

三是土地开发模式多样化阶段。初期，土地储备机构基本上是由纯地方政府出面组建的土地储备机构，根据政府的委托或授权行使土地收储职能。随着房地产市场发展的推动和城市建设快速发展的需要，土地储备机构经过一段运作之后，在运作主体、运作方式等方面出现新的变化，政府包办土地一级开发的局面逐步被打破，开发主体日趋多样化。一级开发逐步引入企业参与、市场化运作、专业化细分，如运作主体由开始纯粹由政府事业单位垄断，向委托国有独资企业、政府与社会企业组建公司，以及社会企业从事专业一级开发等运作主体转变。因此，政府主导、企业参与、多种形式并存的土地一级开发模式逐步形成。

２ 城市土地开发贷款运作模式

在城市土地开发业务运行过程中形成了相对成熟的几种模式，总结如下：

（１）政府性质事业法人土地开发融资模式

①借款主体：　由政府成立的全额预算管理的事业法人单位，该机构大都隶属于当地的土地管理部门，名称以土地储备中心、土地开发中心、土地收购储备中心和××市土地储备中心××区分中心为主。多数土地储备机构实行一般行政事业单位的财务管理模式，其在财务上实行收支两条线的预算外管理模式。该种模式也即传统意义的土地储备模式。该种类型主体在城市土地开发中占主导地位，目前，全国绝大部分市、县已成立该类型土地储备机构。

②资金运作流程：　由财政拨付启动资金，凭借政府信用融资，自行或委托有关企业对收购土地进行开发后，通过土地交易市场出让，在出让方式上，该种模式主要采用招标拍卖挂牌的方式。土地出让收入须全部上缴财政，成本和部分土地出让收益由财政核定后予以返还。　还贷来源：财政返还的土地开发成本和部分土地出让收益。

（２）政府性质企业法人土地开发融资模式

①借款主体：　该类型土地开发主体主要是政府下属的企业，包括城建公司、城投公司和国资公司等，企业多数由政府或政府相关部门出资，代政府行使土地储备职能。如天津市的海河建设公司、成都市的兴

东和兴南投资有限公司、重庆市地产集团和上海地产集团等均是该类型土地开发主体。

②资金运作流程：　企业受政府或土地储备中心的委托或直接经政府授权，负责特定区域的土地开发，将熟地交市土地交易中心进行公开交易。土地出让收入全额上缴财政，经财政核算后再向企业返还成本和部分收益。还贷来源：财政返还的土地开发成本和部分土地出让收益。

（３）政府与社会企业合作土地开发融资模式

①借款主体：　由政府性企业与社会企业合资成立的项目公司，受政府（或政府土地储备机构）授权或委托对城市规划区内的特定区域进行开发。

②资金运作流程：在土地开发过程中由政府性企业协助项目公司完成拆迁安置等工作，土地开发平整等工作由项目公司负责。土地完成开发后交土地交易市场出让，出让收入上缴财政，并由财政返还开发成本及部分收益。财政返还的土地出让收益按约定比例由政府性公司和社会企业分成。还贷来源：财政返还的土地开发成本和部分收益。

（４）政府委托社会企业从事土地一级开发融资模式

①借款主体：　在该种模式下，社会企业受土地中心委托或直接经政府授权，负责特定区域的特定项目进行土地开发。如北京市出台了《土地储备和一级开发暂行办法》，在国内率先对土地一级开发的模式、程序、收益回报等作出了明确规定。

②资金运作流程：土地开发资金由土地开发企业筹措，土地开发完成后，根据政府部门的相关规定，由市土地交易部门对具备出让条件的经营性建设用地进行招标、拍卖或挂牌出让，土地出让后，土地交易部门将土地出让收入中的开发成本和约定的投资利润（土地开发成本的一定比例）直接返还土地一级开发企业，土地出让价格中，扣除上述土地开发成本和约定利润的剩余部分（即政府应收取的土地出让纯收益）由土地交易部门上缴财政。还款来源：政府返还的土地开发成本和约定利润。

（５）政府园区土地开发融资模式

①借款主体：　政府园区土地开发机构设置模式体现出政府主导的特征。各类开发区普遍由政府主导运作。从机构设置上来看，绝大部分开发区采用“政府

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