构建财政资金监管的四大体系与八大机制------

论构建财政资金监管的四大体系和八大机制

傅光明

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【摘要】本文分析了财政支出运行具有不断增长的规律，特点是财政支出快于收入的增长和快于GDP的增长速度。支出的全过程活动就是像在“切蛋糕”、“发蛋糕”，“吃蛋糕”。分别反映了财政资金的决策分配、拨付使用和监督管理的规律。其目的是为了“做大蛋糕”。财政资金监管主要存在三个方面的问题：部分财政资金管理不够规范、一些专项资金使用绩效不高、部分惠农资金存在挤占挪用等问题。提出了建立四大体系的构想。一是统一以国库集中收付制度为依托，逐步构建中央、省、县、乡镇、村、农户的财政资金支付体系。二是统一构建财政资金的公开网。三是统一构建中央、省、县、乡镇、村级的财政资金监督体系。四是构建省管县、县管乡、乡管村的财务管理体系。围绕四大体系，完善八大机制和加强法制建设。

【关键词】财政资金监管四大体系八大机制

【正文】

一、财政资金的取得和运行规律

按照马克思主义的分配原则，劳动者所创造的新增价值，一部分作为社会必要的扣除，交给国家用于社会的公共支出。企业创造的新增价值，一部分作为税收上缴国家，用于公共财政支出。企业创造的利润，还要通过企业所得税的形式一部分交给国家。国家将从劳动者和企业通过税收形式以及其他形式的收费，这些集中起来的社会资源按照一定的政治经济原理、分配、运用于满足社会公共需要的各种用途。目的是为纳税人提供公共物品和公共服务，这种处分包括财产权在各主体之间的转移。如从政府一个部门转移到另一个部门，从上级财政转移给下级财政，从政府转移到私人。

财政支出运行具有不断增长的规律。这个规律是19世纪80年代法国著名经济学家瓦格纳通过对许多国家资料的分析，得出了国家活动范围不断扩大的结论。特点是财政支出快于收入的增长和快于GDP的增长速度。特别是近几十年来，发达国家财政支出占国内生产总值比重大幅度提高，平均上升了30个百分点，目前美国和日本为1/3，英国将近50%，法国超过50%，瑞典在60%以上。财政支出的结构运行也有规律，在经济发展的早期，政府投资占财政支出的较大比重。在经济发展中期，政府投资逐步让位于私人投资开始下降。经济发展成熟期，政府财政开始强化稳定功能，教育卫生保障性支出急剧增加。2008年全国财政收支分别达到61316亿元和62427亿元，分别比1950年增长1225倍和1247倍。

二、财政资金运行的三个阶段及其要求

就财政资金的运行机制而言，整个活动可以分为三个部分：财政资金的分配安排、财政资金的使用、财政资金的监督。其依据法律、政策和当前形势的要求，运行在预算编制、执行和调整、预算监督三个阶段。资金分配的主体包括地方政府、财政和预算单位。预算形成概括为：政府提案、党委认可，人大批准。政府是分配的主要角色，财政地位重要，地方发改委是投资分配的重要参与者。经过分配，财政资金通过职能部门将资金分配到农业、教育、医疗卫生、社会保障、行政安全等各个部门。经历了一个分配、再分配、再分配——最终使用的过程。

总体就分配而言，整个国家和一个地区的财政资金就像是一个蛋糕，支出的全过程活动就是像在“切蛋糕”、“发蛋糕”，“吃蛋糕”。分别反映了财政资金的决策分配、拨付使用和监督管理的规律。其目的是为了“做大蛋糕”。

首先是“切蛋糕”的要求：民主法治、完整统一、标准明确、程序规范、公开透明。市场经济发达国家切蛋糕都是建立在严格的宪法和预算编制法制基础之上，由议会主导。主要原则是年度性、统一性、完整性、强制性、程序性、公开透明性。同时采取零基预算、绩效预算的编制办法。以美国为例，国会和总统都分别调有预算办公室，预算编制是由总统设立的管理与预算办公室负责。由国会批准。任何开支没有国会同意政府就不能开支。所有的联邦基金都列入了联邦政府预算。克林顿总统时期曾经因发生政府部门开支未经议会批准而关门几天的情况。我国的资金分配模式是在早期的计划经济体制下形成的，开始沿袭了前苏联的统收统支模式，后来越搞越粗化，甚至把一些合理的内容也摒弃了，几十年基本框架没有变。这种状况一直到1988年财政部提出建立公共财政体制和2001年中央纪委第五次全会把深化财政管理体制度改革，推行部门预算改革后才能较大的改变。我省在全国处于率先地位。目前省直所有部门全面编制了比较规范的部门预算，90%以上的市州和80%的县市也都实行了比较规范的部门预算。部门预算改革经过二上二下的程序，增强了透明度和约束力，虽然取得了很大成绩，但目前全国的部门预算仍然存在不少问题：一是部门预算的统一性和完整性不够，资金范围不完整，如非税收入、国有资产经营收益、社会保障基金、政府性基金、部门结余资金等未纳入部门预算编制，还有一些部门如发改委、经委、科技、教育等部门需二次分配的财政资金未能纳入部门预算编制范围实行规范管理；一部分专项资金是由财政切块给主管部门，由主管部门进行二次分配。综合预算不完整。编制范围应当包括部门所有的收入，但对非税收入以及部门的其他资金仍采取粗放型的按比例返还方式，无法进行收支脱钩。二是部门预算的约束力不强，法定支出过多过乱，冲击零基预算。三是基本支出定员定额标准体系不完善；四是部门预算的配套改革需深化。五是县市部门预算由于经济财力不强原因进展缓慢。二是“发蛋糕”的要求：构建安全、规范、透明、高效的财政资金拨付运行机制。在英国所有的政府岁入款项都必须存入英格兰银行开设的国家账户，即统一的国家基金，政府的全部岁出都要从这个国家基金中拨付。因此构建构建安全、规范、透明、高效的财政资金拨付运行机制——统一银行账户，建立国库集中支付机构制度是落实预算、强化预算约束的关键环节。印度按照经常和资本性预算的经济性对预算分类设置6个账户，可以收集到储蓄、投资、消费、财政投资及负债的大量信息。政府所有的基金、收入、公债和收回的贷款都要纳入统一基金账户，未经议会批准，不得支付任何支出。俄罗斯联邦于1992年在财政部内新成立联邦国库，国家所有的非现金形式的财政资金业务均由国库支付，并且只开设一个总账户，在银行系统不再开立众多的账户，其他与预算资金划拨有关的账户，都是过度账户，不存在结转资金余额。西班牙预算法规定：国库资金的支配及其变动，受监察和公共财会制度制约。我省目前对所有1260个乡镇（街道办事处）全面推行了国库集中支付制度，部分县（市、区）依托国库集中支付，对各种涉农补贴资金实行了“一卡通”兑付管理。不少资金直接拨付到了最终用款人，减少了中间环节。初步形成了“系统预警——实时监控——综合核查——整改反馈”的监督管理机制。

三是“吃蛋糕”的要求：实行事前、事中、事后的全过程全方位全景式的审计和财政监督。发达国家的审计署直接对议会负责，专门加强财政资金监督。俄罗斯在议会设立簿记局，是常设的国家财政监督机关。对财政收支和执行情况进行监督。德国的联邦审计院审计的内容主要为三个方面：行政单位的支出行为是否符合规定；是否符合法律和是否经济节约。具体为账目检查与账目无关的检查。法国设有审计法庭、财政总监和财务监督官。对中央和地方预算实行全方位监督。