美国应急管理体系与特征

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美国突发事件分级。以美国波士顿市为例，该市规 定了四个层级的危机状态：Ⅰ级危机：灾难性危机，即 存在对公共安全的大规模威胁，需要州和联邦政府的大 规模应对和救灾行动。Ⅱ级危机：严重危机，即地方政 府没有足够能力处理危机，局势要求州政府甚至联邦政 府给予援助。州政府应启动Ⅰ应急运行中心，州长依法宣 布进入紧急状态。Ⅲ级危机：小规模危机，即局势较为 复杂，求援工作需要某些方面的援助，应向州公共安全 行政办公室和州长办公室报告。Ⅳ级危机：日常危机， 即地方政府足可以应对，无须外界援助，州政府监控形 势发展。
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美国应急管理的特征：
第一，大协调模式，即总统领导、安全部门处 理、地方配合。美国处理突发事件已有一套成熟办 法，体系完备、协调充分、信息传递迅速和指挥调 度灵活的事先预警、事中反应迅速、事后救助及时 的国家应急系统。
第二，统一管理（均由各级政府的应急管理部 门统一指挥），属地管理（应急响应的指挥任务都 由事发地的政府来承担，联邦和上一级政府的任务 是援助和协调，一般不负责指挥），
第四章 国际经验借鉴
第一节 美国应急管理体系与特征
1、美国应急管理体系 美国建立了联邦、州、县、市和社区共五 个层次危机管理和响应机构，形成了较为完整 的应急体系。国土安全部是美国最高的应急机 构，各州、县、市建有应急管理机构，负责辖 区内的突发事件的处理工作，社区内设有许多 大量的自愿者性质的应急服务机构，见下图。
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动员和发挥社会有效力量。日本是一个 市场化程度很高的国家，大量的公共事业转 为独立法人或私有化，而民间的非盈利组织 也十分强大，因此，日本充分发挥这些独立 法人、非政府组织、私有企业在危机管理方 面的能量和作用。《日本国民保护法》规定， 各级政府必须制定本地域的危机管理计划， 涉及的领域主要包括：水务、电力、卫生、 能源、金融等与国计民生有关的部门和行业， 涉及行业需要制定本行业的危机分类、日常 维护、危机应对和善后处理等内容。
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第三节 日本应急管理体系与特征
日本是一个地震等危机频发的国家，应 急管理自然是一个重要的安全保障。
日本是以首相为核心的全政府模式危机 管理体制，包括首相召集的中央防灾会议与 安全保障会议，以及负责协调和具体措施的 内阁官房长官组成，对首相负责，副官房长 官（事务官）下3名候补副长官之一出任内阁 危机管理总监。根据灾情和中央防灾会议， 必要时可设灾害对策本部，本部长官由首相 任命。
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但是美国“9۰11”事件和德国“易北河洪灾” （2002）以后，德国对危机管理进行深入评 估后发现，德国联邦政府与州政府合作在应 对危机的协调方面存在问题。2002年12月， 德国各州内政部长和参议员常设会议通过了 《民事保护新战略》，相当于我国的国家总 体应急预案。它要求联邦政府与各州政府进 行更有效地协调，负责处理全国性的重大灾 害和紧急情况。2004年5月，德国设立联邦民 事保护与灾难救助局，作为中央一级负责民 事保护、优先统筹和处理危机的管理机构。
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从横向来看，以消防等专Байду номын сангаас队伍为骨干、 社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种 应急力量协同配合的应急管理体系。参与紧 急救援的主要有四支队伍：
一是消防中心，德国各州消防队不仅装 备精良、训练有素，而且承担的任务除消防 以外，还承担水灾、地震、车祸等其他救援 工作，包括伤员救助和运送等，以及现场扮 演指挥者和培训者的角色。德国消防队分为 职业、志愿者和企业三种。
第三，美国政府最高层是应急管理的决策核心， 但是传统的自治理念使美国地方政府在应急管理中 起到决定性的作用。
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案例：美国为什么没有流行SARS 2003年美国也曾发现过疑似或确诊病例，但 是并未发生过大规模的流行现象，为什么？ 美国能够预见到SARS的严重性，这是与美国 人经历了惨痛的“9·11”事件，以及后来的炭 疽危机密切相关。“9·11”事件后，美国以反 生物恐怖的名义，投入大量资金加强公共卫生 建设，组建了应对特殊传染病的防御网，并对 SARS采取有效措施： ①立足美国，关注全球。从2003年2月起， 美国联邦疾控中心就一直关注中国广州非典情 况，并做好了应对准备。
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② 提前启动应急预案。3月12日，当世 界卫生组织发出全球预警信息后，当时尽管 美国尚未发现疑似病例，但因为加拿大发现 了可疑病例，美国疾控中心在3月14日(两天 内）,就启动了国家应急预案。
③ 细致务实，措施到位。美国疾控中心 发出SARS预警，提供检测和确认潜在SARS病 人的指南，向各州通报全球SARS情况，向WHO 派出30多名科学家，分析样本寻找原因。
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1988年美国国会通过了具有重要意义的 罗伯特•斯塔福减灾和紧急援助法案。
美国应急管理救援体系：采取职业化和 自愿相结合的方式，并实现全国统一的培训 和考核标准。联邦应急管理当局建立了4级培 训考核制度，参加突发事件管理小组人员， 需经过考核。消防、医疗、警察和海岸警卫 队具有专职救援队伍。自1994年起，美国就 积极推动社区应急救援队伍建设，现有几百 个社区建立了社区应急救援队，参与本地区 的应急救援活动。
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总统 国土安全部
州应急管理机构 县市应急管理机构
社区 应急 服务 机构
社区 应急 服务 机构
社区 应急 服务 机构
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美国应急管理体系以整体治理为基础，通 过法制化手段，将完备的危机应对计划、高效 的核心协调机构、全面的危机应对网络和社会 应对能力结合在该体系之内。
国家安全委员负责总体的局势分析和部门 协调；总统授权在议会授权后具有军事和经济 上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危 机；联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机 事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相 应的技术支持和专门性行动。
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日本地方建立了知事直管型的全政府式 危机管理组织体制，相应的地方防灾会议。 中央防灾会议可对地方防灾会议提出劝告， 与此同时，地方防灾会议计划不得违背中央 防灾会议会议计划。知事下设对其直接负责 的危机管理监督，统筹组织地方内阁部门， 与中央的内阁危机管理总监督具有类似的职 能，日本的市、镇、村也基本沿用这套体制。 这种体制的特点，增加了负责官员的权力， 有利于危机管理的决策，同时，改变了传统 上单一部门各自为战的缺陷，增强了综合协 调和互相补充的功能。
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协调联邦政府与各州政府之间的合作，主要 负责自然灾害、事故灾难、传染病疫情等重 大灾害的综合协调管理。由于德国实行以周 为主、属地管理的应急管理体系，各州政府 仍是应急管理的主体，突发事件发生后，以 州长和州内政部长为核心的应急指挥小组紧 急启动，有关部门及专家参与决策指挥，统 一调度本州政府和社会力量，其主要应急力 量有：消防队、警察局、刑侦局、技术援救 协会、事故医院等相关部门，以及各种志愿 者救援组织（例如：红十字会、教会组织)。
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②现代化的应急信息系统。德国利用计算 机系统、数据库系统、地理信息系统、卫星 定位系统、遥感遥测系统和视频系统，建立 起信息共享、反应灵敏的现代化应急信息系 统。例如，德国灾害预防信息系统作为一个 开放性系统，目前它有2000多个连接。
③常规化的危机管理培训。德国负责危 机管理培训有两个主要学院：一是危机管理、 应急规划和民事保护学院（AKNZ），二是技 术救援学院。前者培训危机管理者的指挥和 协调能力，后者危机管理中具体执行任务。
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建立全民参与的危机管理模式。日本民 众的危机管理意识很强，日本广大民众认同 “自己所在的城市需要自己来守护”这样的 观点。在日本，几乎从小学开始就接受防灾 教育，内容包括一切灾害发生时应采取的正 确行动。日本各地还设立防灾体验中心，模 拟火灾和地震等灾害发生时的情景，提供生 动逼真的现场教育。日本始终强调，自救和 互助的人文精神与观点。
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美国政府按照危机发生的不同领域，将 危机响应划分为12个领域:
交通、通信、公共设施及工程、消防、 信息与规划、公众救助、资源支持、卫生医 疗、城市搜索、危险物品、食品、能源等。
美国应急管理法律体系：1803年美国新 稀布什尔州发生了一起大火，促使美国国会 通过了第一个与危机事件处理有关的法律。 在此后150年内，美国会陆续作出了通过了 125项针对自然灾害作出紧急反应的单项减灾 法律。
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四是事故医院，德国共有35家大型公立 事故医院，主要任务是派驻医生参与消防中 心和技术援救协会的现场急救工作，并承担 伤员的急救治疗和康复工作，这些医院都设 有直升飞机停机坪。
德国应急管理的特点： ①健全的应急管理法律法规。德国不仅 有相关的保护法（如《灾难救助法》），而 且有相关的预防法（如《食品预防法》）， 规定在应急情况下，政府的权限和职能、公 民的义务和权利等法律依据。
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二是技术救援协会，其主要任务：在救 灾需要专业知识和大量技术装备时，依靠所 拥有的技术装备和人员的专业知识，从灾害 现场抢救受灾人员、动物和物质财产，尽可 能减少灾害造成的伤亡和经济损失。
三是德国汽车俱乐部，这是一个大型企 业协会，拥有近3000万会员，早期主要承担 会员出现车祸后的救援工作。近年来，该协 会与政府签订合同，参与德国全境直升飞机 救援活动。汽车俱乐部参与救援活动，这不 仅是单纯的经济利益，而且是一项慈善事业。
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④专业化、社会化的组织系统。德国重 视应急管理的社会化，大量社会力量极大地 弥补了政府能力的不足。德国灾难管理系统 是由警察局、消防部门、紧急医疗中心、军 队和100多个民间志愿者组织等组成，承担具 体救援的主要任务是170万名志愿者。
⑤人文和心理关怀的善后处理。德国非 常重视善后心理干预和人文关怀，早在2002 年初，危机心理预防就成为民事保护的重要 任务。在救援的中后期或长期的心理问题， 心理干预和心理治疗是一项不可缺少的任务。
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广域政府危机管理合作体系。由于日本 地方政府自治程度很高，但灾害发生地又是 某个地方，负责地域安全的地方政府承担相 当繁重的工作，往往无法单独面对灾害，所 以日本几乎所有的地方政府都采取地域政府 之间缔结互助合作协议的方式，来更有效地 应对危机的发生。例如，2003年日本东京首 都圈8个市县设立了首脑会议和防灾委员会， 签订了灾害发生时应援合作协议，以加强危 机发生时的应对力量。
另外，日本发达的信息管理与技术支撑
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系统，是危机管理中的重要技术手段。1995 年日本阪神大地震以后，日本吸取其经验教 训，加强信息的及时收集、分析、处理和传 递环节，积极探索危机管理的通信技术，处 于世界领先水平。
在中央政府层面，有中央防灾无线网， 同时具备影像传送、卫星通信、移动通信线 路，保证当电信运行商线路中断时，可以维 持总部与各地的正常联络，以保证掌握事态 的发展状况和有效地指挥和协调救灾工作。
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第二节 德国应急管理体系与特征
德国依法建立了完善的应急管理体系。 从纵向看，德国在传统上把应对突发事件分 为两个层次：联邦政府主要负责战争状态下 的民事保护，十六个州政府负责和平时期的 灾难救助工作。原德国的应急管理立法强调 以州政府为主和民众自我保护为基础，例如 1997年德国修订颁布的《民事保护法》明确 指出：官方的措施是补充民众的自我保护。
④美国总统布什签署命令，赋予公共卫 生机构对SARS和相关病情进行隔离检疫的权 力，以防止病情传播和蔓延。
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⑤在科研方面，美国采取流行病学现场 研究、实验室病因和药物研制并举的方针， 为预防和治疗SARS提供了强有力的技术支撑。
正是美国拥有相对完善的公共卫生应对 体系，使其能在全球性SARS来临时，积极应 对并取得良好的实际效果。