论西方国家政府绩效评估

论西方国家政府绩效评估

一、政府绩效评估兴起的背景

20世纪70年代，西方英美等国家掀起了一场被称为“新公共管理运动”的热潮，原本的以追求法律完备、效益至上为核心价值取向，转变成了将绩效评估作为政府行为的首要目标。公共责任、结果导向、顾客至上等标准成了新的政府绩效评估措施。受到这股公共管理变革思潮的影响，世界各国为改善政府绩效，提高政府管理能力也开始进行不同规模的政府效能改革，政府绩效管理成为提高国家核心竞争力的重要内容。

20世纪70年代以来,政府绩效已成为公共管理关注的焦点,西方发达国家为应对经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府的满意度下降等问题,掀起了重塑政府形象的改革运动。在这场政府改革运动中,政府绩效评估作为一项重要的科学管理工具受到了广泛关注。

1938年，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量·行政管理评估标准的调查》发表，标志着学术界对政府绩效评估的研究开始。从历史的观点看，西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政模型，强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标。顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。20世纪70年代出现和兴起的政策科学和公共政策分析，成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼和韦达夫斯为主要代表，力求使政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构，即重点研究公共行政所产生的结果。这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点。戴维·奥斯本田，特德·盖布勒主张的企业家政府理论。胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。

二、政府绩效评估在西方的发展

在美国,是民间机构率先公开评价政府工作,进而促使政府主动开展绩效评估活动的。名扬欧美的“坎贝尔研究所”就是一个典型的代表。坎贝尔研究所的绩效评估工作主要侧重于政府组织,而不是公务员个人。1998年,它对全美国的50个州政府展开了大规模的绩效评估活动,评估的内容主要有财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和公益事业管理。1999年,又对全美35个财政收入最好的城市开展了绩效评估。2000年,坎贝尔研究所展开了第二次对50个州的政府绩效评估。这种由民间机构测评政府绩效并公布分数和名次的做法,引起了轰动效应, 1999年底被评为美国十大新闻之一。

在民间机构评估政府绩效的同时,美国各级政府也感到了应当使绩效评估成为政府自我约束的有效机制。在民间机构和联邦政府的推动下,美国各州和地方政府成为政府绩效评估的积极实践者。为了让市民了解市政绩效,宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效,以精确的量化指标显现出来,形成“政策绩效指标体系”。

在英国,早在1983年,中央政府就成立了审计委员会,它对绩效评估的解释及使用绩效评估对地方政府绩效的比较,引起了广泛的兴趣。审计委员会在负责审计地方政府的绩效目标的同时,继续实施传统的财务审计。在最近几年,审计的内容则进一步扩大,包括是否有明

确的绩效目标、制度安排是否有利于产生准确的信息、绩效数据是否准确等。在审计委员会的极力倡导下,伦敦伯克斯利自治市、阿伦区议会等地方政府使用绩效评估发展了政府内部的比较。伦敦伯克斯利自治市每年都有计划实施、监督过程和绩效评估。这一过程在发生上是循环的,并在运转过程中产生《季度检查报告》、《年度服务检查》等关键性资料。《季度检查报告》检查并报告工作运行和进展情况。《年度服务检查》将季度报告中的资料综合起来,将绩效情况与这一年的计划和目标进行对比,同时与前几年的情况和其他地方政府的情况进行比较。公众意见调查和用户调查等外部评估也被许多地方政府使用,主要目的是评估公众对政府服务满意与否的程度。1999年,地方政府又改进发展并具体组织实施了布莱尔政府提出的“灯塔地方政府计划”。这一计划实际上就是一种评优活动,评选出具有良好绩效的地方政府,某个地方政府在其申请的领域做得最好,会获得灯塔的称号,并且将他们的经验进行推广,以促使其他地方政府学习,经验共享。通过相互共享,形成一种彼此相互推进的氛围,进而形成政府整体绩效的提高。

在20世纪70年代初期,政府绩效评估是促使政府职能具体化,即使制度转化为具体的管理行为。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”,力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1976年,美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”,这种法律对一项计划或一个规章规定一个日期,到了这个日期,该计划或规章除非再次得到批准,否则就从此失效。从这些规定可以看出,绩效评估的主要作用是既要提高公务员的自主性,又要保证公务员对社会公众负责,对结果负责;既要提高政府行政的效率又要切实保证政府管理的质量。这充分体现了政府的公共责任理念。

到80年代,政府绩效评估侧重点是经济和效率,追求投入产出比值的最大化,以英国最为典型。撒切尔夫人上台后不久,任命雷纳勋爵为顾问,引入竞争机制,进行以顾客导向为特征的新公共管理改革,开展了著名的“雷纳评审”。1983年,英国“财政管理创议”启动,建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告,提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构的工作,提高公共服务质量。它鼓励政府通过公私组织之间、公共组织之间的充分竞争,从而根据实际的绩效水平来选择理想的公共服务提供者。另一方面,它也要求政府部门面向公众,积极观察、体验公共服务使用者的要求和期望,视公众为顾客,在管理活动中与其进行良好的沟通与合作,从而通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息,引导公众对公共产品和服务做出正确的判断。通过扩大公众在多个竞争的服务生产者如政府、第三部门等之间的选择度,引导公众做出满意最大化的选择,并主动接受公民的申诉和对服务质量的监督。丹麦在80年代初提出“回应性国家”的概念,要求政府把公民当作顾客而不是选民。德国、荷兰、澳大利亚、法国等国也纷纷仿效,在一些直接与公民接触的公共生产部门确立市场导向,引入竞争机制,从而降低行政成本,提高政府效能,体现了政府注重绩效的理念。

进入90年代,政府部门的基本运行方式、政府与市场和社会公众之间的关系发生了变化。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为公共服务的提供者与消费者之间的关系。关于政府绩效也提出了以经济、效率、效益为主要内容的绩效评估标准。在绩效评估指标的确立和分析方法上,呈现出由定性向定性与定量相结合转化的趋势。1991年,梅杰政府实行“公民宪章”的措施,促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验,各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争,反映了“为质量而竞争”的政策。1993年,克林顿上台,开始了大规模的政府改革———“重塑政府运动”。在全国绩效评鉴委员会的《报告》中,提出塑造“降低成本、提升效能的”企业型政府的新概念。另外,克林顿还签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令,责令联邦政府部门制定顾客服务标准。根据该行政命令,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段,包括:(1)分辨谁是或应该是联邦政府部门服务的顾