我国自然保护区制度的缺陷及完善

我国自然保护区制度的缺陷及完善

[摘要] 建立自然保护区是保护生态环境、生物多样性和自然资源的重要手段。我国自然保护区制度建设工作成效明显，但随着经济社会的飞速发展，也凸显出不少的问题，特别是立法和执法上存在大量缺陷，在实践中，对自然保护区建设和管理工作造成了一些困难。本文在分析了我国自然保护区制度立法现状、运行中的缺陷的基础上提出自然保护区制度完善的建议。

[关键词]自然保护区；自然保护区制度；

一、我国自然保护区制度立法现状

1994年国务院颁布并施行了《中华人民共和国自然保护区条例》（下简称《条例》），该条例的颁布具有里程碑的意义，为建立现行自然保护区法律体系奠定了坚实的基础。到目前为止，我国基本形成以《条例》等中央立法为基础，地方立法和相关国际公约为补充的一元多级法律体系。

（一）自然保护区制度的中央立法

从我国现行的自然保护区制度中央国家机关的立法切入，自然保护区制度的中央立法主要包括：第一，专门立法，包括相关行政法规和部门规章在内以自然保护区为调整对象的自然保护区制度专门立法，主要有《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》等；第二，附属立法，主要包括其他法律、法规，如《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《野生药材资源保护管理条例》等中涉及自然保护区的规定是我国现行自然保护区法律体系中的重要组成部分。

（二）自然保护区制度的地方立法

目前关于自然保护区的地方立法大致可分为四种情况：一是根据国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》制定的本省（自治区、直辖市）自然保护区管理条例或自然保护区管理办法；二是各省（自治区、直辖市）根据四部委的部门规章而制定的实施细则；三是针对特定的国家级自然保护区或省级重点自然保护区而制定的相应的管理办法，如福建省的《武夷山自然保护区管理办法》等；四是地方行政规章。总体上来看，我国现有的地方性法规并没有形成完整的体系，缺乏针对性和可操作性。

（三）我国缔结的自然保护区条约

我国自20世纪80年代开始就积极参与各种国际保护行动，签订了多项国际公约、多边协定和双边协定，主要有：（1）国际公约：1985年的《保护世界文化和自然遗产国际公约》、1992年的《湿地公约》、1992年的《生物多样性公约》、1981年的《濒危野生动植物种国际贸易公约》。（2）双边协定：《中日候鸟保护协定》、《中澳保护候鸟及其栖息环境的协定》、《关于大熊猫繁殖合作研究备忘录》；（3）与周边国家的协定：《中蒙关于保护自然环境的合作协定》、《建立中、蒙、俄共同自然保护区的协定》。

二、自然保护区制度的在法的运行中的缺陷

（一）立法上的缺陷

1.滞后性

基于对法的秩序价值的考量，一国的法律一经制定必定具有一定的稳定性，但是为法律所调整的社会关系是随着政治、经济环境的变化而不断发展的，因此，在法律实践即法的运行的过程中，特定法律往往同社会现实的发展需要相脱节，这便是法律的滞后性。

世界自然保护区管理的发展的指导思想经历了从“严格保护”到“可持续发展”原则指导下的“保护与利用相结合”的变迁，正从单纯的“隔离保护式”保护转向“兼顾资源可持续利用、兼顾周边社区发展的综合管理模式”演变。而在我国现有自然保护区管理的相关立法中，仍是“严格管理”的立法思路，以可持续发展指导下的“保护与利用相结合”的管理思路和理念并没有得以确立。

从《条例》第一条规定可以看出，该法的立法目的仅突出对自然环境与自然资源的保护，而对自然资源的“合理利用”并没有涉及，未能体现自然保护区保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展的多元目标和最终价值追求。另外，相关管理部门制定、实施的自然保护区分类技术标准也体现了这种“严格保护”管理思路。分类标准仅按自然保护区保护对象的生态学和生物学特性来进行，这种分类没有区分不同自然保护区和保护对象的特性，未能将保护与管理目标相结合，而是把所有自然保护区进行同一的“严格保护”。

我国自然保护区的设立产生于加强自然保护区的建设和管理以及保护自然环境和自然资源的需要，自然保护区并非独立于人类社会自由王国，其最终目的是保护特定环境和资源并以此服务于社会的发展的需要。简而言之，自然保护区作为人类环境的产物

并不能脱离于现实社会独立存在，自然保护区也应伴随着人类社会的发展而不断发展。而现行《条例》制定于1994年，并于2011年对部分条文进行了修订。由于立法技术的局限，部分条文在制定之初便同设立保护区的初衷相背离，限制了保护区自身的发展，无法简单地通过文句的修改而被修正。如《条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。这一规定使得在自然保护区内凡涉及到采伐树木的建设项目都受到了极大的限制，几乎无法开展，在一定程度上制约了保护区自身的建设和发展，使自然保护区的落后于现实社会的需要。

2.僵硬性

法律是对社会现实和社会关系的抽象表达，因而一国实在法律规范具有一般性和抽象性，而法律所要解决的案件则是个别的、具体的。在法律适用的过程中，将具有一般性和抽象性的法律规范运用到具有具体性和个别性的案件中去时，会产生违背法律规范原意的结果，这便是法律的僵硬性。

各自然保护区的保护对象、自然条件和社会条件各不相同，随着自然保护区事业的迅速发展，保护区的保护对象越来越呈现出多样性、复杂性和复合型。而不同的保护对象往往需要有较强针对性、可操作性的规范加以调整，这样才有可能实现对自然保护区的高效管理。而全国统一的自然保护区立法只能给予原则性指导，不能适用所有自然保护区的具体管理需求。在做出基本制度设计的前提下，“一区一法”的立法模式是解决这一问题的有效途径。但到目前为止，各国家级自然保护区的“一区一法”的专门立法程度还很低，使得许多自然保护区在管理过程中面临着缺乏可操作性强的法律的支持。以至形成了一些问题由于找不道相关法律依据而无从管理的局面，这就成为了自然保护区管理工作中的一大障碍。因此加强“一区一法”的立法工作就显得十分必要。

同时，现行《条例》属于行政法规，立法层级相对较低，法律条文的数量和质量都不甚理想；同时，因为缺乏相应的实施细则，大量原则性规定以及模糊性概念，如“典型的自然地理区域”、“有代表性的自然生态系统区域”、“特殊保护价值”等，都不存在明确的解释，导致规范内容在个案中适用上的困境，增大了司法与执法的难度；与此同时，这种粗糙的规定也在一定程度上扩大了法律适用中自由裁量权，可能会引起行政权力的滥用。

3.立法空白

由于人的理性的有限性，任何国家的法律都不可能是一个包罗万象的体系，总会存