加强对执法主体监督管理,全面推进执法规范化建设

加强消防执法工作，推进执法规范化建设

摘要：随着我国社会主义民主法制建设的不断发展和社会主义市场经济体制的不断发展完善，现行的消防法监督体制，已经不能适应新形势的需要，特别是消防执法主体的监督、管理机制的落后，已经严重阻碍着消防监督管理工作的顺利进行，成为了构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的消防体系的重要障碍。

关键词：执法、执法主体、监督管理

随着我国社会经济的发展，城市和农村都在发生翻天覆地的变化，城市中各种大中型厂矿、加油站、高楼大厦等如雨后春笋般出现，给人民的生命财产造成严重威胁，同时也给消防执法部门带来巨大挑战，显然现有的各种法律规范已不能满足现实的需要，因此，公安部颁布了６１号令及各总队根据本省的实际情况也制定了一些规范。这些都标志着我国消防法律建设有着很大的发展，尤其是《中华人民共和国消防法》的出台，更说明了我国走入了依法治国的轨道。另外消防执法人员的执法意识和执法水平有了很大提高，监督力度相应加大，消防工作法制化建设初具雏形，但是纵观目前的消防行政执法状况与依法行政的要求还存在较大距离，暴露出不少问题。那么将如何依法行政贯穿于消防执法的每一个环节、每一个岗位、每一名干部，真正做到立警为公，执法为民呢，这将是公安消防机构一项长期而又艰巨的任务。下面谈一下本人的一点看法：

一、消防执法主体的现状

应该说，绝大多数公安消防机构和广大消防监督人员，为经济社会发展、人民群众安居乐业做出了重要贡献，消防监督队伍的本质和主流是好的。正如孟建柱部长在2009年1月18日部消防局党委扩大会议上指出的那样，“公安消防部队是一支政治坚定、作风优良、纪律严明、业务过硬的队伍，是一支关键时刻敢于冲锋陷阵、善于攻坚克难、勇于牺牲奉献的队伍，是一支党和人民完全可以信赖的有坚强战斗力的队伍。”但是，我们也要明白，几千年的封建残余思想、市场经济的消极因素对消防执法行为的影响不可低估，主要表现在以下方面。

（一）执法指导思想不端正

全心全意为人民服务的宗旨观念不强，有的不给好处不办事，给了好处乱办事，没有好处的该办也不办，有好处的争着办；有的借执法之机，索贿受贿，贪赃枉法；有的工作态度冷漠，工作作风粗暴，说话生硬蛮横，办事推委拖拉。

（二）执法责任意识不强

个别消防监督人员为个人私利，把不少时间和精力花在交朋结友、社会应酬上，业务学习时间少，政策水平偏低，法律意识不强，精神状态不佳，推进工作的能力较弱，极大地影响了消防工作在政府和群众心目中的地位。

（三）执法措施难以落实

现行的法律法规赋予了公安消防机构拥有行政许可、行政处罚等权力，但在作出相关处罚措施后，往往因自身没有强制执行权而无法落实。例如在当事人拒不执行行政处罚决定时，现存的工商、法院等联合执法、交叉合作的模式，在一定程度上造成了行政工作的效率低下，致使处罚措施难以落实到位、行政相对人火灾隐患难以根治，从而严重威胁着人民生命财产和公共安全。

（四）执法行为不够规范

法理上的公平正义包含着实体正义和程序正义两部分。当前消防执法主体主要存在着程序不当和实体不当等两方面的不规范。

如程序不当方面，某些单位存在先处理后取证，先处罚后裁决，先裁决后审批的现象，甚至先处罚，然后再补填补送《立案审批表》、《告知权利通知书》、《公安行政处罚审批表》、《公安行政处罚决定书》等文书，或者干脆不发放不送达相关的法律文书给行政相对人。

而实体不当则主要表现在执法人员对违法行为定性不准确、应用法律法规把握不当、使用错误的法律进行处罚、法律条文运用不完整、执法不廉不严等方面，这些错误严重破坏了公安消防机构作为执法主体一贯的良好形象。

（五）执法监督机制低效

我国消防监督管理机制按照属地、分级管理的原则设立，并推行“纪委受同级党委领导”的工作模式。然而，该监督体系长期以来不能充分发挥出应有的监督作用，以致一些不正之风和腐败现象未能得到及时有效的遏制。例如纪委的工作模式，长期以来真正被同级纪委纪检出的问题干部寥寥无几，而且往往是问题出来后，同级纪委才介入调查，因为纪委的工作要受同级党委领导，你的一言一行和对某个问题干部查还是不查，都要根据同级党委的意见，要和同级党委保持高度一致，再加上纪委成员的成长进步受同级党委领导，就必然会束缚纪委成员的手脚，无论你是多么正直的干部，都无法真正有效履行其监督职责，这种体制的弊端，使得纪委监督本单位人员的监督功能就得不到有效履行，更谈不上打击腐败，纪委这个机构从监督这个层面讲就犹如形同虚设。

二、加强对执法主体监督管理的必要性

剖析上述消防执法行为不规范的种种表现，主要有以下五个原因：

（一）少数消防监督人员依法行政意识较差。依法行政是是国家权力行使的重要方式，是公共消防安全管理的基本途径。依照法治原则，凡是法律法规没有明确规定的行政行为都是违法行为。公安消防机构作为政府消防管理的职能部门和公安机关的一个警种，担负防火、灭火和抢险救援职能，任务繁重，责任重大。但少数消防监督人员在思想上、工作中仍存在盲区和误区，不适应以人为本、依法行政、科学管理的要求。

（二）消防监督队伍素质有待提高。在新世纪新阶段，知识经济、网络时代、全球化是其本质特点，新技术、新工艺、新材料不断涌现，而且消防安全具有动态特性，这样的形势对消防监督队伍的综合素质提出了更高的要求。从人民群众对消防安全的需求和维护执法公平正义的愿望看,消防监督队伍整体素质偏低，执法规范化水平不高。

（三）个别执法人员不遵守职业道德。执法为民思想不牢固，服务人民的宗旨观念不强，廉洁自律意识淡薄，执法不严格、不公平、不规范；公仆意识差，没有真正解决为谁执法、为谁服务的根本问题，没有把服务民生、促进民和、改善民安作为执法工作的落脚点，没有把人民群众需要不需要、高兴不高兴、满意不满意当成检验执法工作优劣的标准，严重地损害了消防执法者的形象。

（四）警力不足，消防监督技术装备缺乏。警力、经费、装备和人员素质一样，从客观上制约了消防执法规范化建设的成效。

（五）执纪不严，监督不力。保障消防执法依法运行的机制尚未健全，现有体制下形成纪律、制度面前人人平等的良好局面还有差距，内部执法监督难为情，外部监督使不上劲，执法过错责任追究难呈现。

三、加强对执法主体监督管理的必要性

（一）加强对消防执法主体的监督管理是构建社会主义法治社会的重要要求。

社会主义法治理念一直是指导我党我军工作的重要理论，其本质属性为“三个至上”，即党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。加强对消防执法主体的监督管理，就是贯彻“三个至上”的理念，落实依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导重要内涵的具体表现。随着社会改革的不断深入，作为直接为经济建设服务的消防执法主体，要健全完善立法、坚持依法行政，从制度上将依法行政贯穿于消防执法的每一个环节，真正将消防行政执法纳入法制化轨道。

（二）加强对消防执法主体的监督管理是维护社会稳定的保持经济发展的重要保证。

行政执法是否合法合理，是消防执法主体在执法工作中的最基本问题，是事关经济发展、社会稳定的重大现实问题。随着社会的转型，社会民众对行政机关的执法水平有了更高的要求，对行政救济有了更深层次的认识，特别是面对不合理不合法的行政执法行为时，民众有了更清醒的认识，懂得正确使用法律救济途径。因此，从内而外加强对消防执法主体的监督管理，进一步规范和加强公安消防各项工作。对推动经济社会又好又快发展、改善和保障民生、服务人民群众、加强公共安全，具有十分重要的意义。

（三）加强对消防执法主体的监督管理是对公安消防精神的重要诠释。

“服务人民”是新时期公安消防精神的重要内容。近年来，部局总队号召创建廉洁型警队，践行公安消防精神，紧紧抓住服务人民这一法宝，诠释着爱民思想；紧紧抓住执法为民这一核心，诠释着为民思想。而加强对消防执法主体的监督管理，正是从自身监督入手，从加强依法行政入手，坚持法律效果与社会效果的统一，真正落实“为民掌权、为民执法、为民服务”的根本问题，全面诠释新时期的公安消防精神。

三、加强对消防执法主体的监督管理的对策

（一）多措并举，解决欠发达地区执法力量不足的问题。

一是从体制上扶持欠发达地区。以茂名地区为例，由于经济欠发达，条件相对较为艰苦，多年来无论是大学生入伍分配还是普通征兵分配，都少有人问津，以致缺编情况比较严重。如果能从体制上有所倾斜，对一些经济欠发达地区增加经费支持、设备支持，积极改善其硬软件设施，增加人员编制，就能在一定程度上解决消防执法力量欠缺的问题。

二是进一步推行合同制消防人员制度。落后地区就业困难的问题比较突出，进一步推行合同制消防人员制度，面向全社会招聘消防工作人员，使原来从事文秘、档案管理、计算机维护与管理等岗位的警力置换出来，充实到执法第一线。这不仅有利于解决消防执法主体力量欠缺的问题，而且有利于解决地区就业压力，维护社会稳定。

三是积极深入推荐城乡专职消防队建设，特别是是农村专职消防队的建设。与此同时，可以采取多形式发展派出所治安消防联防队、企业义务消防队、农村志愿消防队等消防队伍，

扩大农村火灾救援覆盖面，增加消防救援工作人员，从而置换更多有效警力投入到一线执法队伍中去。

（二）建立执法联动机制，落实各项执法措施。

消防行政处罚措施难以落实，随着5月1日新消防法的正式实施，这一现状得到了一定程度上的有效解决。然而，要从根本上落实各项执法措施，消除严重威胁着人民生命财产和公共安全的各项隐患，必须从制度上入手，建立起有效的执法联动机制。我们可以参照其他先进省市的做法，由政府牵头，建立消防安全联席会议机制、安全隐患执法联动机制等制度，让工商、司法、法院、公安等各部门充分履行各自职责，帮助提高消防主体行政执法效率，为社会稳定和经济发展保驾护航。

（三）强化执法监督机制，规范消防行政执法。

有效的监督制度，是从根本上解决执法行为不规范的重要方法。通过监督机制的监督管理，促使执法者进一步规范法律文书的填写和使用，规范执法程序和执法行为，从而使整个执法行为的到有效规范。

监督机制可分为内部监督和外部监督。首先从内部监督着手，不仅要搞好纵向监督，即不但上级对下级有监督权，下级对上级的执法活动，违法行为也有权提出建议；同时要搞好横向监督，即同一业务部门之间，不同业务部门之间要相互监督，保证消防执法活动准确合法。在做好内部监督的同时，要做好外部监督工作，大力推行警务公开制，加大消防监督执法的透明度，各单位应设立警务公开栏，公开办事程序，公开执法程序，让群众了解各种手续如何办理，公开自己的电话和单位的电话，自觉接受群众的监督；聘请社会消防监督员，采取座谈会等多种形式定期向社会征求对消防监督工作的意见，及时地发现消防监督员在执法中的不正当行为，包括吃、拿、卡、要等现象。只有这样，才能使得一些曾经有过吃、拿、卡、要等现象的消防监督员及时地纠正。

（四）改进执法人员遴选制度，加强执法培训教育。

一是要多接收专业院校和地方院校的大学优秀毕业生，以逐步改善消防监督队伍的文化水平和专业知识结构。大学生虽然工作经验缺乏，但其学习能力强，对法律法规、高科技技术熟悉掌握能力好。因此，改进执法人员遴选机制，充分吸收文化程度高、接受能力强的优秀大学毕业生，有利于提高执法主体的专业水平和综合素质。

二是要加强各类专业知识培训，抓好思想作风廉洁教育。

1、加强法制教育，提高执法主体法制意识。

随着社会的不断进步，人民群众法律意识逐渐增强，对执法者的执法水平要求也越来越高。消防机构要制定长期而有效的培训计划，加强行政执法办案能力的培训，通过以案例教学、模拟执法、视频教学、专家指导等多种形式在实践中学习，倡导业务练兵，在学习中实践，使消防执法做到有法必依，执法必严、处罚必正。

2、要加强消防监督人员廉政教育。要摆正消防执法工作的位置，要树立“权为民所用，权为名所谋”的执法意识，坚决克服工作中存在的特权思想，从严落实“五条禁令”、“六个严禁””等纪律规定。与此同时，各级领导要树立榜样，带头转变执法观念，带头学法懂法，严于律己，公正、文明执法；还要进一步落实监督执法责任制，实行奖优惩劣，责任分明。

（五）健全监督管理模式，探索特派员、巡视组等全新模式。

一是积极健全现行机制，弥补制度漏洞。针对属地、分级管理模式的弊端，我们可以积极探索纪委特派员制度，由上级委派纪委干部，其工作直接向上一级领导负责，受上级党委或纪委定夺，从而有效履行其监督职责。又或者可以参照党中央设立巡视组的模式，，成立一支专职纪检反腐队伍，打破“纪委受同级党委领导”这个体制和僵局，实行纪委干部垂直领导制、独立领导制，独立开展有效的监督反腐活动。

二是要引入外部监督机制，让权力在阳光下运行。

监督机制之所以运行低效，归究其原因，很重要的一方面就在于没有引入外部监督机制，无法让权力在阳光下运行。因此，在做好内部监督的同时，要做好外部监督工作，要大力推行警务公开制，增加消防监督执法的透明度。同时，可以探索通过公开聘请社会消防监督员、警民座谈会等多种形式，引入民众监督，让民众及时全面监督执法主体在执法中的不正当行为，从外部杜绝执法不廉洁、不公正的现象。

参考文献

[1]。引自《公安派出所消防执法主体地位的探讨》，作者：王俊迪，2010年6月4日。

[2] 引自《浅谈如何打破纪检瓶颈创新监督机制》，作者：重庆永川消防支队张晖，中国消防在线，2010月2月23日。

[3]引自《浅析消防监督执法过程中存在的问题及解决对策》--沙坪坝新闻中心，2009

年7月6日。