武汉市人大教科文卫委员会关于《全面提升社区医疗卫生服务能力案》（3号议案）办理工作情况的调研报告

武汉市人大教科文卫委员会关于《全面提升社区医疗卫生服务能力案》（3号议案）办理工作情况的调研报告文章属性•【公布机关】武汉市人大及其常委会•【公布日期】2014.03.18•【分类】其他正文市人大教科文卫委员会关于《全面提升社区医疗卫生服务能力案》（3号议案）办理工作情况的调研报告今年初，在市十三届人大二次会议上，由129名市人大代表联名提出的《关于全面提升社区医疗卫生服务能力案》被大会列为“3号议案”，交由市人民政府办理。

市人大常委会高度重视“3号议案”的督办工作，1月底，市人大常委会郑永新副主任一行17人到市卫计委专题听取和审议“3号议案”办理工作方案；2月下旬，市十三届人大常委会第九次会议听取和审议市人民政府关于“3号议案”办理工作方案并提出审议意见，交由市人大教科文卫委员会督办。

市人大教科文卫委员会成立了由常委会部分组成人员、部分提案代表组成的议案督办工作组，在市人大常委会郑永新副主任带领下深入7个中心城区、部分开发区、新城区基层卫生服务机构调研，多次听取议案主、协办单位关于议案办理工作进展情况的汇报，提出改进工作的意见，指导办理工作。

教科文卫委员会还多次邀请部分委员、提案代表、所在区人大常委会教工委负责人参加，深入各区社区卫生服务中心，采取查阅工作资料、召开现场座谈会、分发调查问卷等形式，调研议案办理进展情况。

此外，督办工作组还集中召开市区人大教科文卫工作会议、部分社区卫生服务中心主任座谈会，听取意见和建议，全面了解和掌握“3号议案”办理工作情况。

11月8日，委员会协助常委会组织了会前视察，11月12日又召开委员会全会，听取和审议了市卫计委关于“3号议案”办理工作情况的报告，形成了评议意见。

现将调研情况汇报如下：一、议案办理进展情况根据《2013—2015年全市基层医疗卫生机构提档升级工作实施方案》要求，从2013年起，用三年时间力争使全市55家社区卫生服务中心达到国家示范标准，今年需要完成30家。

从前期调研情况看，市政府及议案主、协办单位高度重视“3号议案”办理工作，在健全社区卫生服务体系、提升社区医疗卫生服务能力、缓解市民看病难、看病贵方面做了大量工作。

对照年初提出的议案办理方案，今年办理“3号议案”设定的目标任务已圆满完成，全市基层卫生医疗环境得到明显改善。

（一）建立工作机构，加强组织领导。

市人民政府成立了“3号议案”办理工作领导小组，由秦军副市长任组长，并制发了“3号议案”办理工作方案，把这项工作列为市政府十件实事之一和市政府一级绩效目标。

市卫计委制定了《2013年度市政府十件实事基层医疗卫生机构提档升级办理工作方案》，出台了《武汉市基层医疗卫生机构提档升级硬件建设标准（试行）》，从保障业务用房、改善就医环境、配齐医疗设备、实现信息化服务、创新体制机制、提升服务水平等6个方面提出明确要求。

各区政府结合“3号议案”和政府实事的办理，对各提档升级的社区医疗卫生服务中心在房屋、设备、网络等硬件建设方面进行了重点投入，共投入资金3.6亿元，稳步、有效地推进了社区卫生服务中心提档升级建设。

（二）各部门协同配合，出台相关配套政策。

市发改委根据《武汉国家医疗卫生服务中心发展规划》，协助相关部门在东湖新技术开发区等功能区规划、新建社区医疗卫生服务中心，落实相关设施配套政策，并向国家发改委争取中央预算内投资专项。

市国土规划局与市卫计委联合开展《武汉市医疗卫生设施空间布局规划（2011—2020）》的编制工作，将加强基层医疗卫生服务建设的内容纳入规划。

市财政局在今年卫生支出形势较为严峻的情况下，做了大量资金测算工作，调整优化支出结构，加大财政投入，保证了“3号议案”中涉及各项任务的经费需求。

市人社局根据相关政策，将符合条件的社区医疗机构纳入医保定点范围，在全国首创社区卫生服务机构住院诊查费、护理费“两免”政策，并积极推进总额控制、按人头付费等支付方式改革。

（三）创新机制，整合资源，医疗联合体稳步推行。

提档升级后的社区卫生服务中心全部加入了区域医疗联合体，在联合体内有大医院主办、直管或托管，与大医院之间基本实现了人通、财通和医通。

目前，全市已形成以14个三级医疗机构和14个二级医疗机构为主导，122个基层卫生医疗机构参与的28个医疗联合体。

在联合体内由大医院主办、直管或托管社区卫生服务中心。

通过构建宏观管理机制、内部协调机制、人才保障机制、分工协作机制、信息共享机制和监督管理机制等，实现了医联体内以“三通”为主要内容的新型运行机制。

此外，市卫计委制发了《武汉市全科（家庭）医生执业方式和服务模式改革试点工作实施方案》，以家庭医生团队为主体，推行防治结合的签约服务，将基本医疗卫生服务项目打包，作为一种公益产品为签约居民提供优惠服务。

全科（家庭）医生签约服务工作于今年5月1日正式启动，6月1日起，按照全市统一的服务协议开展服务。

截至目前，全市已组建391个服务团队，签约参保居民50余万人，社区医疗卫生服务网络体系正逐步完善。

（四）加强队伍建设，提高服务水平。

为提高基层医疗卫生机构从业人员的服务水平和服务能力，市卫计委采取引进一批、招聘一批、下派一批、晋升一批、培训一批等方式，加强社区卫生服务队伍建设。

如公开招聘356名二级以上公立医院退休、中级以上职称、70岁以下身体健康的老医生，引进33名硕士研究生，下派具有高级职称人员185人到社区服务中心工作；先后组织安排社区医护人员1485人参加了网络培训；各区卫计委对已取得省级全科医生岗位培训合格证的临床执业医生，依法通过拓展执业范围的方式注册为全科医生；落实医学人才引进措施，打通医学人才培养渠道等。

二、议案办理工作存在的问题在调研中，我们发现“3号议案”的办理工作还存在这样那样的问题和困难，有的是现有的体制机制障碍难以逾越，有的是历史遗留问题一时难以解决，有的是世俗偏见对医务人员的影响，还有的是人为影响，相关部门重视不够。

具体情况分析如下：（一）社区卫生服务中心发展不平衡。

从调研情况看，社区卫生服务中心发展不平衡，存在较大差距。

政府和集体主办的社区卫生服务中心受历史遗留问题和地方财政影响较大，地方财政投入较大，则发展较快，反之，发展较慢。

如青山区有14家社区卫生服务中心，其中7家属于政府主办，在这7家政府主办的社区卫生服务中心中，有4家业务用房面积不足1000平方米，有2家业务用房面积仅达到2000平方米。

而由以前的国有大中型企业和高校附属医院改变而成的社区卫生服务中心，基础设施好，软硬件齐备，民众信得过。

如青山区571工厂所属武东街西区社区卫生服务中心，业务用房面积超过4000平方米；武昌区省地质矿产局所属珞珈山街社区卫生服务中心业务用房面积达到5800平方米；洪山区武汉科技大学所属青菱街社区卫生服务中心业务用房面积达到8500平方米。

（二）社区卫生服务中心布局不合理。

由于历史原因，一些社区卫生服务中心没有严格执行规划，对于新建社区或需要改造的老城区，没有预留社区卫生服务中心用地，造成社区卫生服务中心布局不合理，社区居民享受不到方便的医疗服务，弱化了服务群众的功能。

如武昌区水果湖街社区卫生服务中心，服务人口10万余人，由于政府的配套建设滞后，执行规划不到位，自2010年拆迁后，至今面临无地可用，重建没有着落的尴尬局面；硚口区即将进行改造的汉正街和六角亭社区，也没有考虑重建时社区卫生服务中心用地。

（三）人才匮乏问题严重。

突出表现在数量和质量上。

就数量而言，目前，社区卫生服务中心医护人员，特别是全科医生缺乏，现有人员只能勉强维持中心日常运转，很难抽出人员参加技能培训。

如在社区老年居民体检等繁忙时候，中心全员动员仍然力不从心；有的社区卫生服务中心B超室只有一人，操作人员一旦有事或生病，B超机就出现无人操作状况。

就质量而言，社区卫生服务中心难以引进和留住高素质人才，普遍存在“不愿意来、留不住人”现象，很多社区卫生服务中心抱怨“培养一人跑一人”。

究其原因，一是市编办对23个政府办社区卫生服务中心按每万人配备12-14编制人员（其余96个非政府办社区卫生服务机构均未涉及），按照全科医生制度建设要求，以每个全科医生团队配备“1医、1护、1公卫”计算，目前的岗位设置和配置标准已远远不能满足需要，因为没有编制，人才难以引进，引进难以留住；二是受中国传统思想的影响，觉得留在社区卫生服务中心“档次低”、“没面子”，留在大医院才能“提升自己的社会地位”；三是社区卫生服务中心待遇低，医护人员年收入远远低于大医院；四是社区卫生服务中心医护人员接触疑难杂症的机会少，缺乏锻炼机会，诊疗水平提高缓慢，评定高级职称的机会少，几率小。

此外，大医院的日益扩XXX民营医院的大力发展，对人才需求日益旺盛，自然而然形成一个“虹吸现象”。

相对优厚的待遇、评定职称机会的增大以及“提升自己社会地位”的思想使一些在社区卫生服务中心工作的高水平医务人才竞相跳槽，到较大的医院求职。

目前，我市社区卫生服务中心医生具备全日制本科以上学历人员所占比例较低，护士几乎没有全日制本科生。

东西湖区个别社区卫生服务中心在去年公开招考时，报名者达不到最低报考人员要求，无法开考，只能放弃。

就目前情况而言，社区卫生人才队伍建设亟需加强，要在引进人才、留住人才、提升现有医护人员能力素质上下功夫，从根本上改变现有的社区卫生人才数量缺、层次低等方面还有大量工作要做。

（四）财政投入力度不够，现行机制有待改善。

一是各区财政对医疗卫生事业的投入普遍不足。

以江汉区为例，该区卫生事业经费多年来为区财政可支配收入的5%，辖区内11家社区卫生服务中心均为集体所有制性质，属于自收自支的非营利性医疗机构，已全部实行基本药物制度，零差价销售药品。

11家中心与人员仅靠政府对基本公共卫生和使用基本药物15%的补助，无财政拨款人员经费，远远不能满足中心人员发放工资、维持机构运转。

一些区的财政拨款不能分门别类，账目不清晰，而是采取所谓“打包拨付”的形式，变相减少该拨付的款项金额，制约基层卫生机构的发展。

目前，全市有84个社区卫生服务中心没有CR/DR，63个没有彩超，44个没有全自动生化仪，71个没有急救巡回车，29个连CR/DR、彩超和全自动生化仪均没有。

一些社区卫生服务中心采取挪用部分公共卫生资金发放工资办法，挤占了大量的卫生事业经费。

还有部分高校医院承担社区卫生服务中心职能，服务周边居民，但得不到政府适当的补贴。

此外，市级财政的部分补贴经费拨款过于迟缓，如2012年市财政对社区卫生服务中心门诊“五免六减”的补贴经费至我们调研时（2013年8月）仍没有拨付到位，由于财政拨款不及时，医院无钱垫支前期开销，雪上加霜。

二是现行的基本药物制度要求基层卫生机构在药品销售中，非基本药物销售额不得超过基本药物销售额的20%。