房地产税改革的政策背景

房地产税改革的政策背景，也是现在亟待解决的问题，

1.现行房地产税收体系不合理，税收制度不完善

房地产领域的税种设置主要涉及房地产开发、流转和保有阶段。房产保有税是很多国家地方财政收入的重要来源之一，但我国现行房地产税体系存在“重开发和流转，轻保有”的问题。房地产开发、流转环节税目多、税负重，保有环节仅有房产税和城镇土地使用税，整体税负偏轻。2012 年，我国地方财政税收收入为47319 亿元，其中房产税为1372. 5 亿元，城镇土地使用税为1541. 7 亿元，两者合计占比仅为6. 2%。与之相较，仅开发、流转环节的土地增值税与契税之和占比就达11. 8%，还未考虑涉房涉地的营业税、所得税等。由此可见税负分布的不合理。另外，从微观的企业层面来看，开发环节的税负还是较高的。开发、流转环节税负畸重与保有环节税负畸轻并存的局面，致使房地产税负中的间接税比重偏高而直接税比重偏低，一定程度上推高了房价，加剧市场不平衡。（财产税是直接税，不可转嫁）

2.土地财政

数据提示：2013年地方政府性基金收入决算表显示，土地出让金收入决算数为39073亿元，是预算数的152.6%。地方政府的土地出让金收入再创历史之最。

近日，财政部公布了2013年全国财政决算情况，列出公共财政、政府性基金、国有资本经营的收入和支出等23张决算表。包括国有土地使用权出让金收入（下称“土地出让金收入”）在内的详细财政数据也一一出炉。

地方政府土地出让金在2011年达到3.1万亿元顶峰，2012年降至2.7万亿元，2013年再猛增1.2万亿元。

对此，财政部的解释是，主要是土地出让合同成交价款增加较多。这也意味着，地方政府对土地财政的依赖度再次回升。

3.地方财政收入缺失

而调节收入分配、促进房地产市场健康发展属于派生功能。

3．房地产市场的长效调控机制亟待建立，但尚未建立，

更未完善成熟

从2003 年开始，房地产市场“十年九调”，但调控陷入

“越调越高”的政策怪圈。其中很重要的一点是房地产市场的

长效调控机制尚未建立，更未完善成熟，政府过多依赖“限

购”、“限贷”等行政性手段，一些自主性和改善性需求受到

不合理打压。限制性调控手段具有浓重的计划经济色彩，不

符合社会主义市场经济的运行机制，影响市场配置资源的决

定性作用，退出后会增大供需之间的张力，加剧供需不平衡

程度。这就需要政府改变调控思路，在调控政策工具的使用

上更加多元化，注重将经济手段、法律手段和行政手段结合

起来，而非过度依赖行政手段的强制和压制来“实现”房地

产市场的调控目标。［2］政府应正确认识房地产市场自身的运行

规律，建立房地产市场稳定健康发展的长效机制。其中建立

以税收手段为主导的市场化调控机制就显得十分重要和必要。

而现行的房地产税收体系和税制要素设计存在诸多不利于房

地产调控的体制机制弊端，政府税收手段的利用缺乏健全的

制度保障。比如，房地产保有环节税负的缺失对房地产的投

机炒作和房屋的大量空置难咎其责，开发流转环节税负的过

于集中一定程度造成了高房价。因此需要对房地产税收体系

进行整合与改革，来满足长效调控机制建立的要求，发挥税

收“自动稳定器”的调控功能和政策导向作用，与土地政策、

金融制度等其他市场化调控手段共同构成房地产长效调控

机制。

( 3) 调控房地产市场功能定位是否合理?

近年来，社会公众倾向于将房地产税与房价联系起来，将房地产税看作是调控房价的一种手段。尽管房地产税确实会对房价产生一定的影响，但这并不意味着就应当把调控房价作为房地产税的功能。房地产市场的波动性较大，为了稳定市场，需要对房地产税政策进行频繁变动，这不利于保持税制的稳定性。从宏观调控频率较高与税收制度稳定性较强的矛盾来看，房地产税并不适宜承载调控房地产市场、平抑房价的功能。

否定房地产税的调控房地产市场功能，并不意味着房地产税在房地产市场上不承担相关功能。应当看到，目前我国房价过高，确实与房地产领域税收制度不合理有一定关系。

比如，“重流通、轻保有”的税负结构，造成房地产流通环节由房地产企业缴纳的营业税、土地增值税等大量税负转嫁到①实行乡财县管后，乡级财政已经虚化了，故在此不予考虑。购房者身上，抬高了房价; 同时，保有环节的房产税和城镇土地使用税税负偏轻，使得持有房地产的税收成本较低，加剧了投机性购房需求以及房地产开发商囤地、捂盘行为。所以，房地产税与房地产市场的关系，应从制度优化而非工具调控角度理解。房地产税在房地产市场领域的功能定位，需要从“短期”调控视角转向“长期”发展视角，即通过税收制度的优化，促进房地产市场长期健康发展。更具体地，发挥房地产税促进房地产市场健康发展的

功能，要求建立起更加重视保有环节课税的房地产税收体系，使保有环节的房地产税有助于优化房地产市场的供求关系。

向个人住房保有环节征税的政策目标是什么

2011 年沪渝两市的房产税试点是在政府一再强

调要将房价纳入理性轨道且出台多项调控措施无果、房价

越调越高的背景下启动的，这其实给国人发出一个并不理

性的信号：国家试图通过强化税收调控手段来遏止快速上

涨的房价，以至到今天还有人认为，三中全会提出“加快

房地产税立法并适时推进改革”的目的是为了调控市场房

价。房地产税立法与改革的主要目标是调控房价吗？其实，

理论与实践都早已证明用房地产税调控房价的作用极为有

限。纵观《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

定》（以下简称“《决定》”）全文和2014 年中央经济工作

会议的相关内容，与以往不同的是，文件和会议只字未提

调控房价。这是国家治理经济理念与思路的重大转变，即

对房价由“堵”（抑止需求）到“疏”（增加供给）。十几

年调控房价的历史证明，堵是堵不住的，只有增加供给总

量和调整供给结构才能使房地产市场正常运转。

那么，向

个人住房保有环节征税的政策目标又是什么呢？我们认

为，应当将这一问题置于《决定》提出的深化税制改革的

基本框架下进行讨论，回答为什么要对个人住房保有环节

征税以及向什么人征税这两个问题。

为什么要对个人住房保有环节征收房产税？第一，要

在《决定》提出的“完善地方税体系”框架下讨论该问题。

目前，我国正在全面推进营业税改征增值税（以下简称“营

改增”），“十二五”时期要基本完成增值税改革的路线图

势必冲击本来就相对滞后的地方税体系。对个人住房保有

环节开征房产税既可以填补长期以来我国财产税体系建设

中的空白，又可以保持增值税全面改革后中央与地方财力

格局的总体稳定。第二，要在《决定》提出的“逐步提高

直接税比重”框架下讨论该问题。三中全会将十八大提出

的“结构优化”的税制改革目标具体表述为“提高直接税

比重”。而对个人住房保有环节征收房产税必然会提高直

接税收入总量。

应该向什么人征收房地产税？房地产税除了“有利于

为地方政府提供持续、稳定的收入来源”这一主要定位外，

另一个重要定位是调节稀缺性土地资源的过度占有和悬殊

的贫富差距。向个人住房征收房产税的主要对象应当是过

多占用土地稀缺资源的超高收入群体，而决不是中低收入

群体，这是必须坚守的底线，否则，将与增加中低收入阶

层财产性收入的政策目标相矛盾。目前，应当向公众清楚