公共政策公平性

摘要：公平公正是社会主义和谐社会的核心价值取向公共政策因具有利益协调的功能，成为和谐社会构建的重要工具和手段公共政策在现实生活中存在某种程度上的价值缺失和偏差，就会引发各种社会矛盾和问题，阻碍和谐社会构建的进程为了抑制公共政策的价值偏差，充分发挥其作用，必须完善利益协调机制利益均衡机制利益表达机制以及政策回应机制政府作为社会的主要管理者，其政策的价值取向不可避免地会对社会的价值取向产生影响，当前社会不和谐现象的存在很大程度上就是由于政策的价值取向有失公平，造成了社会的失衡本文通过对公平与社会和谐关系的分析，提出了和谐社会对公共政策公平性的平等性诉求与差异性诉求，以及增强政策公平性的途径选择

关键词：公共政策公平社会和谐

公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，其公共性权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提公共政策是以政策问题为起点的，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决公平性贯穿每一项公共政策的始终，也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则因此，要提升公共政策的公平性，充分发挥其应有的功能，务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。

一、公共政策的内涵

公共政策的创始人之一哈罗德.拉斯维尔认为公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划(sswell，1951)。这个定义不仅肯定了政策的目标性，而且强调了政策的价值特征，也就是说，公共政策应该关注合法性、合理性和公正性等社会价值。同时，对于策略的关注可以说是确立了公共政策面向社会问题、旨在解决社会问题的特性。

而政治学学者戴维.伊斯顿（David Easton，1981）认为，公共政策是对全社会价值的权威分配。这个定义与其他学者的说法不同，或许大家注意到了公共政策的分配功能。但是，基本上是对于物质领域的分配功能，而伊斯顿的定义则较多地关注了公共政策的价值分配功能，它这里所谓的价值是一种宽泛的概念，包含了一切可用的资源，有物质形态的，也有非物质形态的。这就给我们一些有益的启发，首先，价值问题不仅仅是公共政策的一种基础，公共政策是政府依据社会价值对于物质领域的分配，而且本身也是公共政策研究的对象，政府必须研究并确立自身的价值标准，这里实际上就隐含了一个重要概念，利益问题是公共政策的核心议题，所谓的遵循社会价值就是要将公共利益作为公共政策的核心。

公共政策应该是公平的。公平管理学派认为，公平是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡。同时公平不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。罗尔斯认为，作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务：第二个原则认为，如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。公平即平等是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则。在公共政策规划中，就需要建构公平的理念与原则。美国学者亚拉伯·卡普兰(Arabam Kaplan)曾经提出了政策规划的公平原则：(1)公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予通盘谨慎的考虑：(2)个人受益原则，即无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者必须落到一般人民身上：(3)劣势者利益最大化原则，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益：(4)分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。……如前所述，公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要，不能对一部分或团体持有政策歧见，有意忽视其利益，或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。同时，公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的一部分人，尽可能使受益扩大，而不仅仅局限于特殊个人或特殊阶层。另外，“公平问题不仅存在于公共政策消费方面(谁受益)，而且存在于其产出方面(谁

支出)，与平等和不歧视相连的基本原则是应该近乎一致地对待人们，除非存在区别对待的充分理由。”这就是说，公共政策一方面要考虑受益公平，即“得到的怎么样?”：另一方面也要考虑支出公平，即“付出的怎么样?”。再者，公共政策既要考虑横向公平，即“平等地对待平等的代内人”：又要考虑纵向公平，即“着眼于可持续发展的代际问题”。

二、公共政策公平性面临的困境

我国的公共政策研究过分强调公共政策的技术性，而对其价值取向没有予以足够的重视。公共政策作为一种弥补市场缺陷的制度安排，要更多体现出追求社会公平、承担社会责任的理念。可见，公共政策的价值问题是政策科学的基础问题，价值取向是公共政策最本质的规定性。为弥补目前学术界过分强调技术层面分析的局限性，研究公共政策的方法需要从事实和价值相分离转向事实和价值相结合。

研究发现，伴随改革出现的利益矛盾和问题的主要原因是现行的公共政策存在某种程度上的公平价值缺失和偏差，“如果不考虑政策实施的分配效果，不遵循社会公平的理念，公共行政可能忽视全体公民的合法利益”。从公共政策目标群体来看，由于弱势群体可利用的资源有限且缺少参与的机会与渠道，导致强势群体“绑架”公共政策制定和实施的现象时有发生。从公共政策作用来看，公共政策公平性的缺失主要表现在它偏重经济政策而忽视社会政策。对社会事务的关注不足导致社会发展难以适应快速发展的经济形势。从公共政策功能来看，公共政策呈现自利化及功利化倾向。如果公共政策的制定实施只是为了政府本部门、行业和公务人员的私利而不考虑社会和民众的需求，这就是公共政策的自利化行为，这是政府“内部性”在公共政策领域的表现。从公共政策过程来看，在政策制定、执行、结束等多个环节都存在公平性缺失的风险。政策制定过程公平性的缺失，表现在政策目标信息收集与选择的公平性的缺失、政策内容公平性的缺失、政策主体公平性的缺失；政策执行过程中公平性的缺失，表现在政策目标群体了解政策内容的信息渠道的公平性缺失、政策资源投入与使用的公平性缺失、政策执行主体在执行中公平性的缺失；政策结果公平性的缺失，表现在各种主要政策实施的结果正日益把中国推向高增长、低发展的病态发展社会。

三、增强构建政策问题公平性的有效途径

1、转变政府的执政理念建设服务型政府

要彻底转变过去以政府为中心的管理意识，摆正政府的地位要将现行的管制型政府执政理念转变为服务型政府执政理念，树立社会本位公民本位的理念，培养政府就是服务的意识，弄清公民权利与政府权力之间的关系坚决纠正过去政府凌驾于公民和社会之上的错误认识，明确政府所要构建的政策问题制定的公共政策是以社会和公民的需要为基本前提的，杜绝以政府自身的利益为中心。

2、严格依法行政，规范政策制定的程序与方法

作为一个封建历史较长的国家，我国在历朝历代的统治中都存在着较强的人治色彩，即使有法，也是法因人而异，有法制而无法治，这一传统直到今天也尚未得到根本的改变。依法治国反映到政府管理过程中就是要依法行政，即政府必须严格遵守法律，在法律许可的范围内开展活动，一切活动都要受国家法律的限制和约束。严格依法行政，当前首要的是要真正树立和维护宪法的权威地位，凡是同宪法精神相违背的一切法律和政策都应当修改或废止; 其次，要在规范政策制定与执行程序和方法的基础上，严格执行这些规定和要求，在制定政策的过程中，通过建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，充分征询政策相对人的意见，取得政策相对人对政策的理解与支持，防止决策的随意性，才能确保政策目标的实现。

3、增加报告渠道，减少信息报告层次，确保信息的真实性

在现实生活中，总是会出现为了迎合上级旨意满足个人或集团利益的需要或为了夸大业绩而缩小存在问题现象，这对正确公平的构建政策问题造成很大障碍因此，应当建立平