充分发挥内部审计监督职能助推行政事业单位内控建设

充分发挥内部审计监督职能助推行政事业单位内控建设

作者：王余娟

来源：《中国集体经济》2017年第36期

摘要：2012年，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求从2014年1月1日起实施。目前大多数行政事业单位都在积极建设内控体系，并取得了初步成效。但也存在部分单位对内控建设重视程度不够，工作进展不均衡，缺乏内外部监督等问题。文章从充分发挥内部审计监督职能角度，探讨如何加强内部审计，发挥其对内控建设的更大作用，助推行政事业单位内控体系建设落到实处。

关键词：行政事业单位；内部审计；监督；内部控制；

一、行政事业单位内部控制涵义

行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内控建设的目标是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

建立和实施内控制度应当遵循全面性、重要性、制衡性、适应性的原则。财政部2015年印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求单位全面推进、科学谋划内控制度建设，坚持问题导向和共同治理原则，实现内控对单位经济业务活动的全范围约束制衡，贯穿权力运行全过程，规范单位内部全体人员。这对行政事业单位内控建设又提出了覆盖全范围、贯穿全过程、全员参与的新全面性要求。

二、行政事业单位内控建设存在的主要问题

《指导意见》发布后，大多数行政事业单位都在积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在少部分单位对内控建设重视程度不够、内控制度系统不完善、内控工作进展不均衡、缺乏内外部监督等问题。

（一）内部控制环境薄弱，内控意识相对淡薄

内控环境是行政事业单位建立和实施内部控制体系的基石，深切影响着单位内控氛围和职工内控意识。内控环境主要包括治理结构、机构设置、权责分配、内审机制、人力资源政策、单位文化等。有些单位对内部控制建设的重要性认识不足，重业务发展，轻内控管理，认为内

控建设就是财务部门的事；有的单位虽然按照规定出台了内控制度，但未严格执行到位，内控制度有章不循、形同虚设，单位内控意识相对淡薄。

（二）缺乏系统科学的内控制度体系

2016年财政部印发《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，要求各单位应于2016年年底前完成内部控制的建立与实施工作，“以评促建”督导行政事业单位积极开展内部控制建设。2017年财政部又印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）的通知》，要求在年度终了，行政事业单位按规定编制能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。但从实际执行效果来看不甚理想，行政事业单位内控建设普遍缺乏专业性的指导，难以科学合理地设计内控制度体系。有的单位知道要建设内控制度，但对如何梳理业务流程、进行流程再造，分析主要风险点并制定应对措施等环节所知寥寥，无从下手；有的单位照搬照抄其他单位的内控制度，简单的“拿来主义”，未结合单位具体业务情况，实用性不强；有的单位虽然制定了内控制度，但涉及范围缺乏全面性，仅局限于财务管理、会计核算管理、资产管理等传统经济业务；受人手少、业务多等客观因素限制，关键岗位设置不尽合理，轮岗制度执行不到位，未能很好地体现不相容岗位相分离的制衡性原则。

（三）内外部监督机制还不成熟

内外部监督机制是内部控制体系的重要组成部分，监督的执行效果直接关系到能否实现内控目标。外部监督主要由财政和审计部门承担，但是往往侧重于传统意义的经济事项审查，容易忽略内部控制体系建设方面的监督和指导。内部监督主要是指单位对自身内控制度设计和运行情况进行自查自纠。行政单位和规模较大的事业单位大多设置了内部审计部门，但是内审部门大多挂靠在财务处，审计人员一般由财务人员兼任，财务自身业务繁忙，无暇顾及内部审计业务。内审部门独立性不强，人手少，力量薄弱，无法有效发挥对内控的监督检查职能。而且内部审计擅长对财务会计控制的监督，缺乏对整个内部控制体系设计和运行有效性进行分析评判的能力和经验。

三、充分发挥内审监督职能，助推行政事业单位内控建设

加快推进行政事业单位内控建设，除了要加强舆论宣传，提高内控意识，建立完善科学合理的内控体系外，应该着重加强内部审计部门的监督职能，充分发挥内部审计“免疫系统”功能，通过审计预防、审计揭露、审计抵御等子功能，建立健全和完善内部控制体系，达到防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果的控制目标。

（一）内部审计与内部控制的关系

内部控制和内部审计都是行政事业单位实现内部管理的重要手段，二者是相辅相成、相互依赖、促进的辩证统一关系。内部审计是内部控制不可或缺的组成部分，是对内部控制的再控

制，健全和完善的内部控制制度是内部审计的目的和职能之一。内部审计作为内部控制系统中的一个重要分支，是实现内控目标的重要手段。

（二）如何加强单位内部审计职能

1. 合理设置内审机构，强化独立性

首先是要科学设置内部审计机构，保持审计的独立性和权威性是第一要务。内审部门应与财务、纪检监察部门分设，独立行使内部审计职能，直接对本单位主要领导人负责并汇报相关事宜。其次是内审部门负责人不能由财务部门负责人兼任，审计和财务部门应隶属不同的上级领导分管。采取内审人员工资关系、福利待遇、绩效考核、职称评定等由上级主管部门核准评定等多种措施，保证内部审计的公平公正，不受相关利益的困扰，增强内部审计的独立性。对于没有条件单独设置内审部门的单位，可单独设置内审岗位，或成立内部监督联合小组，加强对内部控制的监督。

2. 坚持依法审计，规范内部审计制度

内部审计处于内控系统的较高层次，必须坚持依法审计、起到率先垂范的模范带头作用。“工欲善其行，必先利其器”，内部审计机构必须依法建设规范化的内部审计制度，用制度规范内审行为，管理内审工作，提高内审质量，强化内审服务，防范内审风险，是内部审计追求的目标。内审工作要以抓制度规范入手，从建章立制的基础工作做起，注重基本规章制度的建立、健全和完善，使内审工作逐步纳入制度化、规范化管理的轨道，从而提高内部审计工作的质量和水平。

3. 建立健全激励约束机制，激发内审人员积极性

要从根本上提高内部审计人员工作积极性，尽职尽责做好内部审计工作，必须建立健全内部审计人员奖惩、竞争、绩效考核等激励约束机制，规范内部审计人员行为，克服工作的主观随意性，切实维护内部审计工作的权威性和严肃性。因行政事业单位实行阳光工资后，各项工资收入非常透明，调动内审人员积极性不能简单的用加工资、调福利等方式来解决。鉴于行政事业单位的特殊性，工作压力大，晋升空间窄等突出问题，充分调动内审人员积极性，必须从传统的精神和物质奖励并行到新型的多动力激励机制转变。利用马斯洛需求五层次理论的基本观点，有针对性的对员工不同层次的需求采取对应的激励措施。如完善个人工作成果绩效考核评价办法，从德、能、勤、绩、廉五个方面综合考核，奖罚分明，杜绝干好干坏一个样、杜绝单纯按行政级别核定绩效工资和奖金等损伤个人积极性的做法。应因时因人提供职业发展通道，坚持“能者上，平者让，庸者下”的选人用人理念，有针对性地激发个人最大潜能，真正做到学有所用，用有所得。

4. 着力提高内审人员素质，打造高水平内审队伍