村民自治的实践及其启示

纪念改革开放三十周年

我国农村的村民自治制度是改革开放３０年

中国农村基层民主实践的主要组成部分，是党领

导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的

伟大创造，是我国公民直接民主制度的重要内容。

深入理解农村３０年村民自治实践走过的历程及

其积累的经验，对深刻认识、探索当代中国民主政

治建设的发展，具有重要的启示作用。

一、改革开放３０年以来的村民自治实践

村民自治是农民直接行使民主权利，依法办

理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服

务的一项基本制度。作为我国农村社会的重要治

理方式，村民自治是农村基层民主政治建设的一

项重要内容。是有中国特色的基层群众自治制度。

在村民自治实施之前，传统的乡村关系是一种行

政隶属关系。无论是建国初的村政府，人民公社时

期的生产大队都是乡镇政权向下延伸，对农村社

会进行行政控制的一级政权或准政权组织。在功

能上，它代表国家对农村社会进行管理，是国家机

器的最基础组成部分。村民自治制度赋予了村委

会组织一种全新的内容和规范。它不再是隶属与

乡镇政府的下级组织，而是村民自我管理、自我教

育、自我服务的基层群众性自治组织。改革开放

３０年来，在党和国家领导人的支持和推动下，伴

随着农村经济取得了很大的发展，特别是政治体

制改革的发展，村民自治经历了一个逐步发展、不

断深入的推进过程。

第一阶段：村民自治实践自发产生到国家肯

定实施阶段（１９７８年￣１９８７年）

１９７８年之后，农村逐步废除人民公社这一政治经济管理模式，经济上实行家庭联产承包责任制。但公共事务的管理成为一个空白，农村社区公共权力和基层组织出现某种程度的真空，导致地方治安混乱，集体利益缺乏保障，公共设施破败落后，民间纠纷此起彼伏。１９８０年２月，在广西自治区宜山县三岔公社合寨大队，队员通过每家每户按手印，订立契约性质的村规民约，来解决防火、防盗等社会公共事务，队员们创造的村管会，逐渐发展成中国第一个村民委员会。稍后，四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了类似村民委员会的组织，但当时各地的名称并不统一，有村管会、议事会、治安领导小组。村民委员会的出现立即受到中央决策层的重视。经深入调查，中央认为村民们这种自我管理、自我服务的社会管理方式和经济体制相匹配，适应了当时农村以包产到户为主要形式的经济体制。为此，１９８２年第五届全国人民代表大会第五次

会议颁布的《宪法》第１１１条规定：“城市和农村居

民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是

基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的

主任、副主任和委员由居民选举。”明确了村民委

员会是群众性自治组织的法律地位。根据《宪法》

规定，国家的农村基层政权定位于乡（镇），在乡以

下则实行村民自治，由村民依法自主处理农村社

会基层事务。自此，国家权力的触角开始向上转

移，不再像人民公社体制那样延伸到生产大队、小

队直至农民的日常生活。１９８３年１０月，在《中共

中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通

知》中，强调要在建乡的过程中设立村民委员会。

从１９８３年到１９８５年，中国农村历经了撤销人民

公社、实行政社分开、恢复乡镇政府的建设。同时，

为了不使农村陷入无组织、无秩序状态，解决中国

农村社会基层管理体制的重大问题，尊重农民的

民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，全

国各地依据《宪法》的规定普遍建立村民委员会。

这标志着中国村民自治法律制度的初步确立。它

既实现了国家对乡村社会的有效管理，又不至于

压抑乡村社会的自主性和活力，适应了当时农村

社会经济发展的需要。

第二阶段：村民自治实践逐步法制化规范化阶段（１９８７年至今）

１９８７年１１月２４日，第六届全国人大常委会第２３次会议通过了《中华人民共和国村民委员会

组织法》（试行）。这是第一部依据１９８２年宪法制

定的较为具体的规范村民自治的基本法律，初步确立了村民自治的三项基本制度：村民会议制度、村民直接选举制度、村规民约法律制度。１９８８年民政部专门成立了基层政权建设司作为政府主管机构推动村民自治的实行。民政部基层政权建设司通过进行试点，建立工作示范，广泛地开展培训；同时积极开展理论探讨、调查报告，及时总结村民民主选举的经验，指导和推动农村民主的发展。从１９８８年起，国务院总理每年一度在全国人民代表大会上所作的《政府工作报告》，以及国家的每个五年规划都对贯彻《村民委员会组织法》、推进村民自治提出了明确要求。进入１９９０年代，农村村民自治发展迅速。１９９４年，民政部在总结各地经验的基础上概括出村民自治权包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权，通常被简称为“四个民主权利”。体现了党和政府在农村基层民主建设中以落实最基层人民群众民主权力作为突破口的特点。１９９８年１１月４日，第九届全国人民代表大会常务委

村民自治

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员会第五次会议正式颁布了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的村民委员会组织法，对村民自治权利的保护更加广泛和充实。随着１９９０年代以来广大农村村委会直接选举的全面铺开，使我国农村基层民主建设在逐步深入的基础上，获得了实质性的推进。

二、改革开放３０年村民自治实践对当代中国民主政治建设的启示

３０年村民自治实践对社会主义民主政治建设所具有的深刻启迪作用，至少可以归纳为以下三个方面：１．民主政治建设要从基层起步

党的十一届三中全会以来，在民主政治建设取得重大成就的同时，我们也必须看到，由于在起步选择的定位上存在的一些偏差，致使民主政治建设程度不同地出现了这样一些负面效应：比如，由于原则性、抽象性定位导致民主政治建设的虚拟化、空泛化；再比如，由于高层性定位导致民主政治建设的宏观化、简单化。民主政治建设中存在的这些问题，实际上正是在下一步亟待解决的问题。正是从这样的意义上，党的十七大从推进民主建设的基础层面上，明确提出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事物和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”十七大报告的上述要求，如果我们联系我国村民自治３０年的发展加以认识的话，就不难看出，首先从扩大基层民主建设做起，作为民主政治建设起步选择的定位，既有利于使广大群众从与自己实际生活密切相关的基层政权建设、基层组织活动和基层社会生活中，感受到社会主义民主赋予他们的实际权力，从而使社会主义民主的优越性与这种优越性的实际体现达到内在统一；也可以使社会主义民主在可接触、可操作、可感受的实际过程中，使人民群众通过对民主权力的具体行使，实现社会主义民主原则要求与实际操作的内在统一。

２．民主政治建设必须建立在尊重主体意愿的基础之上对于村民自治３０年的发展深入分析即可看到，村民自治的产生、发展、成熟，无不依赖于对作为农村民主建设主体的农民意愿的科学认识与把握。村民自治实践反映了农村民主建设中最基本的主体意愿和要求。从村民自治的产生来看，是广西的农民为解决乡村公共事物的管理问题而自发的组织起来的。从村民自治的发展来看，尤其近年来，伴随着农村改革不断深化，农民群众民主意识不断增强，自治能力不断提高，这与在村民自治实践中契合农民真实意愿，激发、调动了广大农民群众投身农村建设的积极性和创造性是分不开的。而目前我国社会主义民主政治的发展，实际上就存在一个如何切合中国民主建设主体意愿的问题。在政治体制改革和民主政治建设实践过程中，我们经常可以听到：基层群众民主素质的低下，滞阻民主建设的推进；或者把民主建设的期望建立在诸如照抄照搬别国模式、由社会精英人物主导推动等观点或论调；或者对民主建设缺乏信心、难有作为之类的问题，其重要的一个因素，就在于缺乏对现实社会中最基层群众民主意愿、民主要求的体察和把握，缺乏对他们所具有的对推进民主建设的紧迫性、主动性的认知与信心，缺乏对他们在实际建设民主政治过程中积极性、创造性的感受和了解，也缺乏对他们推进民主建设的实践所具有的深远意义的认识与研究。村民自治３０年的伟大实践已经证明，那些认为农民文化落后，素质差，不配给他们民主因而反对在农村基层实行民主的论调是何等的荒谬。因此，在民主建设问题上忽视、漠视最基层的主体意愿的因素，就很难取得民主政治建设的成效。

３．民主政治建设必须立足中国基本国情

改革开放３０年来村民自治的发展，是同这种发展中始终坚持立足当代中国现实国情、在实践中运用切实可行的操作方法分不开的。例如，在３０年的实践中，村民自治始终注意在民主建设中坚持党的领导，坚持党的路线、方针、政策和国家法律、法规的方法；与经济、政治、文化发展水平相适应，依据和体现经济与社会发展要求的方法；结合不同地区实际逐步深入、逐步推进的方法；相信群众，尊重群众意愿和首创精神的方法；在实践中总结成功与失败经验教训、不断加以完善的方法；民主与法制相结合，用法律保障民主权利的行使等等方法。这些方法促使了农村基层民主的蓬勃发展，并出现了诸如“海选”模式等具有中国特色的社会主义民主形式。由此，引起我们思考的一个问题即在于，当代中国民主政治建设实践中如何结合我国的现实国情，探索切实可行的实施方法。那就是立足于现实，立足于具体国情，在民主政治建设的实施方法上保持中国的特色，并在方式、方法、制度、规章等环节上勇于创新。随着当代中国社会民主建设的不断推进，随着３０年村民自治实践在更广泛意义上发生影响，坚持能够真实反映我们国情、民情、切实可行的方法，是我们必须认真对待的课题。这一点，如果联系国内外在相应的实践中曾经出现过的由于盲目外倾、迷信他国而造成实践中诸多失误的教训来认识的话，那么，村民自治３０年实践留给我们的启迪将具有更加深刻的意蕴。!

□作者单位：中共南通市委党校

□责任编辑：吴广正

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