中国社会保障制度的演变

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新中国成立后50年来，实现 宪法规定的社会保障权利经历 了曲折的发展过程,大体上可以 划分为五个阶段：
第一阶段
从1949年到1969年。新中国成立后，实行社会保障制度成了当时的基本国策。政 务院于1950年发布施行《救济失业工人暂行办法》，对减轻工人生活困难，保护劳动 力，帮助失业者就业、转业，特别是对恢复各国营、私营企业的生产，扩大经营范围 以及创办新企业，起到了重要的作用。1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》颁 布施行。由于1951年劳动保险条例是在国家财政经济还没有全面恢复的困难情况下制 定的，某些保险待遇较低，在实施范围上也只能采取重点试行的办法。随着国家财政 经济状况逐步好转和大规模的经济建设全面展开，1953年1月2日政务院修订公布了 《中华人民共和国劳动保险条例》，进一步扩大了劳动保险的覆盖范围，又提高了若 干劳动保险的标准，到1956年已扩大到商业、外贸、粮食、供销社、金融、民航、石 油、地质、水产等部门，部分集体企业参照执行，经济条件差的集体企业可以订立劳 动合同。 1957年国家对原有的保障制度进行了修改，主要是放宽退休条件，适当提高 了退休的待遇标准，并实行了企事业单位和国家机关职工统一的退休制度，从而解决 了企业和机关职工退休办法不统一的矛盾。这段时期的养老保险，事业单位由人事部 门管理，企业由劳动部门和工会共同管理。 这个阶段还修改、补充了干部和工人退休、 退职的规定，加强了对女工的保护，在医疗保险中增加了对职业病的保障，进一步扩 大了保障范围。
现状
其次，当前以现收现付为基础的社会保障模式在老龄化社会到来后， 会扭曲经济运行中的积极的激励机制。在退休职工占人口较大比重时实施 当前的现收现付模式，就会使在职职工的个人所得在纳税后，一方面要负 担相当比例的退休职工，另一方面还需要承担自身的社会保障成本，最后 所剩余的个人可支配收入的比重实现有限。我国这样一个人口大国在进入 老龄化社会以后，在职职工在社会保障方面的成本会相当高。如果按照目 前的城市职工社会保险水平和标准，并采用现收现付模式，到2020年，工 资的提取率将达到32.3%，到2040年将达到40.2%。
现代社会保障制度的演变与发展
The evolution and development of modern social security system.
前言
作为社会主义国家，中国从建国开始就非常关注社会保 障问题，中华人民共和国第一部宪法（1954年）第93条 规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳 动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保 险，社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施， 以保证劳动者享受这种权利。”但是，正如《世界人权宣 言》所指出的那样，一个国家社会保障制度是受到国家的 组织和资源情况制约的。
第五阶段
党的十六大以来，中共中央提出构建社会主义和谐社会的目标，加快建立覆盖城 乡居民的社会保障体系。社会保障开始进入城乡统筹发展和制度创新完善的新阶段。 我国城乡社会保障制度发展严重失衡，在制度设计中长期忽视农村社会保障制度 建设。进入新世纪以来，党和国家开始重视农村社会保障制度的建设。2003年，新型 农村合作医疗制度在全国部分县（市）试点。2005年国务院颁布《关于解决农民工问 题的若干意见》，提出积极、稳妥地解决农民工社会保障问题。2007年，国家开始在 全国农村建立最低生活保障制度。在城市，2003年国务院发布的《工伤保险条例》进 一步完善了工伤保险制度。2009年中央出台了深化医药卫生体制改革的意见，确立基 本医疗卫生制度回归公益性、基本公共卫生服务均等化，并逐步实现人人享有基本医 疗卫生服务的目标，体现了我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大改革。 这一时期，国家进一步明确了社会保障制度改革的目标、原则，逐步建立起了以 社会保险为主体，包括社会救济、社会福利、优抚安置、住房保障以及慈善事业在内 的社会保障制度框架。但改革过程中出现的农村社会保障制度的缺失、社会保障基金 供给不足、社会保障法制化进程缓慢、转制成本等问题也亟待解决，我国社会保障制 度的完善仍然任重道远。
第四阶段
从1993年召开十四届三中全会到1997年。这段时期确立了建立社会主义市场经 济体制的目标，社会保障制度也进行了相应的改革。党的十四届三中全会出台了《中 共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对中国的社会保障体制特 别是养老保障体制做了几项原则性的规定，主要有：（1）建立与我国目前社会生产 力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系；（2）重点完善 企业养老和失业保险制度，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行 社会统筹和个人账户相结合的模式；（3）规定建立统一的社会保障管理机构，基本 上按民政部门负则农村保险和社会救济、优抚、社会福利，劳动部门负责城镇保险、 企业福利，人事部门负责公务员的福利和保险；（4）规定社会保险不以盈利为目的 ，社会保障行政管理和社会保险基金运营分开。这次所提出的—些原则在中国的社会 保障改革中具有里程碑式的意义，首次提出个人账户的概念，将个人最终养老金收益 与个人贡献紧紧地结合在—起并提出基金统筹是不容置疑的改革目标和方向。
Hale Waihona Puke 四阶段1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,并同时 出台了两个具体操作方案，即实施办法一和实施办法二。这两个实施办法的共同点是 将职工和企业缴费分为“社会统筹”和“个人账户”两个部分，但在比例结构上有较大的 差异。 由于1995年的方案回避了以有效方式偿还老职工的养老金的问题，导致在各地实 际的运行过程中，个人账户普遍为空账户，基金积累也并没有真正形成，没有按照十 四届三中全会所提出的目标真正建立个人账户，其它有关的制度建设和发展目标也并 没有实现。劳动部、体改委等部门经过协商后，形成了—个方案，于1997年8月公布， 在统一制度、加强基金的社会化管理及提高统筹层次上有所进步。但与前述方案相同 的是，这次仍没有明确地提出如何解决老职工的养老金来源问题。
现状
第三，当前的社会保障模式不符合现代科技发展的新趋势。为了控制社会保障的 成本，当前我国对于退休职工的消费、医疗等实施不同范围的控制，如限制特定的新 药品的报销等。但是，当代科技进步主要体现在生物化工、医疗器械、信息技术等方 面，这些领域的技术进步在很大程度上为退休职工扩大消费、改善医疗等创造了更好 的条件；即便政府限制退休职工对这些新技术的应用，在社会观念、家庭观念的影响 下，退休职工所在的家庭、企业也可能会积极为退休职工创造条件运用这些成本较高 的新技术，这就进一步扩大了事实上用于社会保障的成本。 第四，继续运用现收现付 为基础的社会保障体系，企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为企业改革的重 要障碍。正如我们在《企业改革：模式选择与配套设计》一书中指出的，企业运算社 会保障体系方面的沉重负担，"本源的错误应该归结于退休金的现收现付制度"。现实 地看，巨大的社会保障成本已经成为不少国有企业的经营陷入困境的重要原因。我们 在企业改革的实际操作中也遇到不少类似的问题，在比较不同模式的基础上，我们开 始尝试在一些打算上市的企业中划出一部分国有资产，为职工建立个人帐户，从而设 法解决社会保障成本对于企业改革的制约。这一做法体现了我们对当前建立社会保障 体系的一些设想和设计，我们在后面还将继续讨论。 第五，继续运用现收现付为基础 的社会保障体系，就会增大居民对于未来支出的不确定性预期，增大其储蓄倾向，这 对于当前扩大消费、刺激内需的宏观政策形成了一个强烈的制约。
第二阶段
从1969年到1978年。由于文化大革命的开始，劳动保险管理 机构被撤销。1969年2月，国家财政部规定国营企业一律停止提 取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，劳动保险业务 由各级劳动部门管理。这样，在整个70年代，社会化的劳动保险 又被办成了“企业保险”。
第三阶段
从1978年到1993年初。这段时期我国实行改革开放的政策，随着经济体制改革 的深入进行，需要社会保险提供相应的保障。于是社会保障制度进行了许多改革，内 容主要有以下几方面： 1984年4月6日，中央财经领导小组会议决定对城镇集体企业实 行法定养老保险制度，之后制定了《城镇集体所有制企业、事业单位职工养老保险暂 行条例》。 1984年国家在全民所有制企业建立了退休费用社会统筹试点。在市、县一 级的国有企业之间按照以支定收、略有结余的原则，实行养老金的统一收缴、发放以 及对职工养老问题的统一管理。 1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规 定》和《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，首次在我国建立了国营企业待业保险 制度，并实行了用工制度改革，起到了稳定劳动合同制工人队伍的良好效果。1993年 4月12日国务院发布《国有企业职工待业保险规定》。 1991年，国务院原则上通过了 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老 保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业、个人共 同负担。这个决定走出了个人缴纳部分养老保险费的新路子，并明确规定实行退休费 用社会统筹，逐步由市、县级统筹过渡到省级统筹，统筹体制在全国范围内实施。
第五阶段
1998年11月，国务院在北京召开全国城镇职工医疗保险制度改革工作 会议，会议讨论和通过了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的 决定》。 在失业保险方面， 1998年12月通过了《失业保险条例》（1999年1月 22日发布施行）。到1998年底，全国有7932万职工参加了失业保险。 到 1999年，我国社会保障改革又有新的进展，主要是发布了《社会保险费征 缴暂行条例》及配套的《社会保险登记管理暂行办法》、《社会保险费申 报缴纳管理暂行办法》、《社会保险费征缴监督检查办法》以及《城镇职 工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险 定点零售药店管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂 行办法》。此外，必须提到的是，1998年特大洪灾发生之后，我国社会保 障体系中的社会救济、慈善等体制都得到了空前的展现。2000年12月25日， 国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，这标志 着中国社会保障制度改革进入到了一个新的阶段。
第四阶段
1997年方案制定出来以后，国家又在多方面采取措 施，为此方案的完善提供多方面的有利条件。最重要的是 1997年9月党的十五大提出“建立社会保障体系，实行社会 统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业 保险和社会救济制度，提供最基本的保障”，提供了政策 支持。
第五阶段
自1998年开始至今。1998年3月召开的九届人大，提出了 政府机构改革的初步方案，将原有的国务院的41个部委合并为29 个，将养老、医疗、失业保险统—归劳动和社会保障部一个部门 来管，改变了原来“五龙治水”、“三龙治水”的局面，也更有利于 制定统—的政策，统一开展工作。在保障国有企业下岗职工基本 生活、促进国有企业下岗职工再就业方面，在深化养老保险制度 改革、推进医疗保险改革、促进失业保险向法制化迈进等方面都 取得了重大进展。
现状
由于当前中国实施的社会保障模式不能适应 当前中国经济改革与发展的需要，因此，尽管 我国的社会保障部门为推行新的社会保障体系 作了大量工作。 但是，当前我国社会保障模式及其运行状况 还远远不能适应经济改革与发展的需要。
现状
首先，当前以现收现付为基础的社会保障体系将不能适应中国正在进 行的显著的人口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。中国当前的 人口结构和独生子女政策，使得中国的人口结构将在不长的时期内进入老 龄化社会。如果不在当前年轻人口较多的阶段及时建立以个人帐户为基础 的社会保障体系，中国政府必然会难以承担越来越庞大的社会保障成本， 并且会被迫在经济发展程度较低的条件下进入老龄化社会，并被迫投入更 大的成本来解决这一问题。根据粗略的估算，中国社会的老龄化推进很快 ，2000年左右将进入老年型国家（即65岁以上的老年人口将占总人口7% ），2003年我国老年人口将达到9000万，相当于目前欧洲老年人口之和。 据劳动部门测算，基于当前的社会保障制度，加上物价上涨等因素，从 2025年起，中国政府将每年需要拿出5000亿――14000亿元用于维持城市 退休职工的基本养老保障。显然，如果中国继续沿用当前这种以现收现付 为基本特征的社会保障模式，到下个世纪上半叶，中国经济增长的可持续 性将受到威胁。