中国式财政分权会增加环境污染吗(精)

收稿日期:2011-12-06

基金项目:国家自然科学基金资助项目(71073085

作者简介:闫文娟(1984-女,新疆哈密人,南开大学经济学院博士生;钟茂初(1965-,男,江西铜鼓人,南开大学经济学院教授,博士生导师。

中国式财政分权会增加环境污染吗

闫文娟1,钟茂初2

(南开大学经济学院,天津 300071

摘要:经济分权和政治集权并存以及中央政府引导地方政府之间/GDP 竞赛0的过度竞争是中国式财政分权的核心内涵,本文在此背景下分析环境污染的原因。先从理论上提出假说,然后利用1999-2008年省级面板数据进行实证检验,最后得出结论:中国式财政分权确实增加了外溢性公共物品(如废水以及覆盖全国的纯污染公共物品(如二氧化硫的污染排放强度,但并没有增加地方污染公共物品(如固体废弃物的污染排放强度;由于排污费收取的人为因素较大,排污费政策对污染物排放的抑制效应不明显;财政分权体制下地方政府有选择地放松了一些上缴税收高的工业企业的二氧化硫以及固体废物排放的监管,这样便呈现出污染物在不断增加,排污费的收入也在不断增加的局面。

关键词:财政分权;排污费;环境污染

中图分类号:F81212

文献标识码:A

文章编号:1004-4892(201203-0032-06

一、引言

国外关于财政分权对环境质量影响的研究结论并不一致,有研究认为财政分权并没有使环境质量下降[1]反而使环境质量提高[2],有研究认为财政分权使得环境质量降低[3]。中国的财政分权不同于西方国家的财政分权,中国的财政分权伴随着政治集权,晋升激励使得地方政府官员有非常强的(政治动力促进地方经济快速发展[4],中国地方政府的治理模式是/自上而下0的/标尺竞争0即地方政府更多的只需要对中央政府负责,中央政府通过以GDP 为主导的考核机制对地方政府进行考评。在中国,中央政府拥有绝对的权威任命地方官员,因而有能力奖惩地方官员的行为,而在俄罗斯等财政联邦主义体制下,中央政府没有能力影响地方政府的行为[5],这是中国式分权相比联邦财政分权的最大不同,那么中国式财政分权对环境污染的影响又是怎样的呢?国内专门作中国式财政分权对环境影响的研究尚不多见,已有的关于中国财政分权对环境影响的实证检验主要如下:杨瑞龙、章泉[6]首次实证检验了中国的财政分权对环境质量的影响,得出财政分权度越高,环境质量越差,验证了财政分权可能导致地方政府降低环境保护的努力。李猛[7]从财政分权角度提出了中国环境污染趋势的新假说:环境污染程度随着人均地方财政能力水平的提高而持续上升,当人均地方财政能力水平超过倒U 型曲线拐点值后,环境污染程度趋于下降。张凌云、齐晔[8]分析了作为/理性人0的政府,在面临政治激励(政绩考核下的经济发展动力和财政约束(地方政府财税压力大下的环境监管困境,只是没有对相应的理论进行实证检验。

第3期(总第165期

2012年5月

财经论丛

C ollected Essays on Finance and Economics

No.3(General,No.165

May.2012

闫文娟等中国式财政分权会增加环境污染吗

与以往的相关文献相比,本文的不同是发现财政分权对不同性质的污染公共品的影响是不一样的,而且结合排污费制度进行分析。在中国式财政分权背景下,排污费对污染排放有明显抑制作用吗?财政分权会使地方政府降低排污费的收取从而使污染排放强度增加吗?本文试图从理论上提出财政分权对环境污染影响机制的假说,并利用省级面板数据对假说进行验证。

二、假说的提出

中国不是真正意义上的财政分权国家,钱颖一等[9]较早提出/中国式分权0,后来Blanchard and Shleifer[5]将中国的政治集权和经济分权结合起来,强调中国与俄罗斯等国家财政激励不同,俄罗斯等国家的中央政府对地方政府的控制力较弱,地方政府不存在主动推动经济发展的动力。总而言之,中国式分权有以下几个特点:(1政治集权和经济分权并存;(2/自上而下0的标尺竞争,地方政府对中央政府的GDP为主导的考核机制负责;(3地方政府的行为不需要对民众负责,缺乏民众的监督;(4中央政府和地方政府的财税关系没有通过法律关系来明确,缺乏相应的法制基础。

分税制改革后将各种税收划分为中央税、地方税和共享税,地方政府只享有部分税收的征收权和减免权(如屠宰税和筵席税,但中国的教育、医疗、文化和社会保障等公共支出几乎全部是由地方政府承担的,地方政府的财权和事权变得不对称,很多研究认为教育、医疗、环保等公共服务投入不足的原因是财政分权后出现的收支责任缺口,其实更重要的原因是这些社会公共事业投入多、见效慢,不能作为中央政府衡量的政绩,地方政府更关注中央政府对其在经济和政治两方面的激励:其一,经济激励:中央政府依据各地区的GDP和财政收入的增量进行奖惩,财政收入增长速度越快、增量越大,地方政府通过增量分成获得的财力就越多;其二,政治激励:中央政府对地方政府官员有绝对的任免权,在决定地方政府官员的升迁时,中央政府会考察该地的经济增长绩效,会和往届任期官员管辖期间的绩效以及邻近省份的经济增长绩效相比。在这种唯GDP的考核机制下,地方政府自然会选择唯GDP的发展方式。诚然中国式分权引导地方政府/GDP竞赛0大大推动了中国的经济增长,创造了中国经济增长的奇迹,但是这种竞赛背后的代价就是一些投资多、见效慢的社会公用事

业逐渐萎缩,如环境保护。鉴于以上分析,笔者认为财政分权度越高,环境污染强度越高。

地方政府为了迎合中央政府的政治经济激励,发展本地的经济,一个常用的手段就是招商引资,上马大型项目,一方面可以获得中央政府的财政支持,另一方面这些大型项目的兴建可以促进经济增长,作为供中央政府衡量的政绩。大型项目的上马需要大量资本、劳动、技术等要素的流入,为了发展本地经济,地方政府尤其是经济相对比较落后的政府不顾引进企业是否达到环保要求,或者知道引进企业环保不达标,但为了经济效益从而牺牲环境。地方政府对企业最直接的优惠政策是减免税负,为了吸引新的企业入驻本辖区进而推动经济增长,地方政府会放松环境监管,对企业减免税负,为入驻企业降低成本。税负的下降减少当地政府财政收入,从而导致环保投入不足和低效率,最终提高了污染排放强度。基于以上分析,笔者提出以下三个有待检验的假说:假说1:财政分权度越高,环境污染排放强度越高。

假说2:上一期的排污费征收额度越大,下一期的环境污染排放强度越低。

假说3:在假说1和假说2成立的前提下,财政分权促使地方政府降低排污费的收取,从而使得环境污染排放强度增加。

三、实证分析:模型、变量、方法

本研究的被解释变量环境污染排放强度受到上一期的污染排放强度的影响,因此采用动态面板

的估计方法。基于杨瑞龙、章泉(2007[6]的研究以及本文的研究重点,建立的回归模型分为两部分,一部分是只包含财政分权、排污费以及财政分权和排污费的交叉项的基准模型,另一部分是加入控制变量的扩展模型:

E it=B1fac it+B2pwf i t-1+B3(fac i t@pwf it-1+u i t

E it=B1fac it+B2pwf i t-1+B3(fac i t@pwf it-1+B4C+u it