中国能否超越理性官僚制

中国能否超越理性官僚制

摘要：自20世纪70年代以来，西方国家逐渐掀起了以“超越官僚制”、“再造政府”、“企业化政府”等一系列的口号的新公共管理改革的浪潮。理性官僚制究竟到了无可挽回的衰落，成为一种即将被抛弃的行政管理制度呢？还是依然具有现时的合理性？在全球化环境下生存的中国没有形成理性的官僚行政体制以是不争的实施事实，那么中国行政管理体制是追逐理性官僚制还是跨越这条峡谷直接进入所谓的“后官僚体制”？

关键词：官僚制；后官僚制；理性；韦伯

中图分类号：d63 文献标识码：a

文章编号：1009-0118（2012）05-0189-02

理性官僚制伴随着现代化、工业化、社会化生产发展而产生，并成为了现代社会具有普适性的社会组织形式和管理形式。然而随着后工业社会的来临，官僚体制出现的许多弊病使其受到的广泛的质疑，自20世纪70年代以来，西方国家逐渐掀起了一场以“超越官僚制”、“再造政府”企业化政府“等口号的新公共管理改革。曾经风光无限的制度是否即将彻底退出历史舞台还是依然具有现时的合理性？在全球化环境下生存的中国没有形成理性的官僚行政体制以是不争的实施事实，那么中国行政管理体制是追逐理性官僚制还是进入所谓的“后官僚体制”？

一、官僚体制与西方国家的行政改革

官僚制组织具有以下基本特征:（一）层级制:权力分层、职务分

等。在官僚制的组织体系中,行政权力按等级划分,行政部门自上而下形成一个金字塔形的层级结构,行政权力自上而下逐级分解；（二）铁的纪律性，循规蹈矩。官僚制组织内部的机构设置、职责权限、人员编制与组织运作等都有严格而具体的规定,形成一套严格的成文的规章制度体系；（三）工作的专门化与技术化。官员的选拔任命注重知识和业务能力“根据专业业务资格任命（不是选举）——在最合理的情况下，通过考试获得的、通过证书确认的专业资格”；“组织内部的岗位根据组织本身的需要由相应的专业人才来承担,并靠专业知识进行组织管理”。官僚凭自己的专业所长、技术能力、工作成绩与资历条件获得任职与晋升机会,领取依据官家等级划分的固定薪金；（四）公、私分明。官僚制组织实行行政物资与私人的财富完全分开,职务运作场所与住所完全分开,以及行政管

理人员与行政管理所需的物资完全分开。

官僚体制是在市场经济条件下应运而生，是适应工业社会对政府行政职能的要求。但伴随着全球化、信息化与知识经济时代的到来，西方国家已经步入后工业时代，传统的官僚制产生了诸如：致效率低下、运转缺乏灵活性、形式与非人格化严重抑制个人的自主性与创造性等诸多致命弊端，已经很难适应时代发展要求。为解决官僚体制的各种问题，西方各国掀起一轮政府管理改革，改革的内容主要体现：政府放松对下级部门和公务员的严格，以激发官僚的创造性和自我实现性；引入各种市场机制，促进公共部门组织控制的分权化，减少政府对经济与社会事务干预的范围，提高政府效率；以

顾客为导向，引入市场竞争打破政府垄断，实现多元化的公共服务供给；引入企业管理的经验，借鉴职业化、明确的绩效标准和绩效评估等管理技术，以结果作为评估管理水平的标准。

西方的公共管理的改革实践在一定程度上缓解了后工业社会对政府的冲击，在很大程度上解除了政府的财政危机、管理危机与信任危机，取得了比较显著的效果。

二、中国能否超越官僚制

与西方国家相继步入后工业社会不同，我国处于从前工业社会过渡工业社会并深受后工业社会影响的复杂阶段，行政环境与西方国家大相径庭，在此阶段我国行政体制应走向何方？重塑官僚体制，或者是跨越官僚制而直接步入后官僚制时代？任何的选择都必须立足于中国经济与社会的发展实际。

中国当代公共管理的运行方式深受绵延几千年家产制度行政官僚体制的历史惯性影响，这是一种专断、独裁为特征的、人格化的集权行政制度，血缘、地缘、宗法、伦理道德、门第、地位成为行政裁量的潜规则。同时由近代以来的革命战争所形成的魅力型权威色彩的行政模式的影响仍然存在，在此种行政模式中，行政领导的个人人格魅力成为支配行政行为的重要因数，个人的意志往往具有凌驾于法律、规范的权威。而当下中国的市场经济发展是由政府政治性导向为起源的，是一种断裂式的直接从农业经济和计划经济转变为市场经济转变方式，发展时间短且极端不均衡，因此，伴随着市场经济而渐进出现的理性精神的还未形成主流。这就造成了中国

现存的行政体制虽有较为系统的官僚制机构特征，却没有形成真正非人格化的行政方式，实质理性的行政取向仍弥漫于整个官僚机构，伦理道德、血缘、业缘等人格化因数仍制约着官僚的行政行为，理性精神缺乏。

针对上述中国行政体制的特征，结合中国的经济与社会的发展状况，中国行政体制是重塑官僚体制，抑或跨越官僚制而直接步入后官僚制时代？

（一）严肃规制还是放松规制？西方国家的理性化官僚体制发展到极致，严格遵循形式规则的官僚被组织内部规范繁杂的各种规章制度严重束缚官僚的创造性和自主性，严格的科层关系和专业分工严重影响官僚体制运转的。政府干预市场经济范围扩大，负荷过重。因而推行放松规制的措施。反观中国，由以上所述，行政组织官僚制化严重不足，缺乏照章办事的理性精神，人格化行政普遍存在，没有形成严肃的形式规制，如削减规则必将损害正在形成的理性精神和切事的行政性格，助长非理性行政性格的发展。严肃政府内部规制，重朔官僚精神，是符合中国行政环境的发展方向。

（二）严格的科层制还是扁平的网状结构？如上所述，中国处于一个复合型社会国家，社会环境处于极大的变迁之中，同时深受全球化、信息化、知识化的后工业时代的影响，西方官僚制度的弊端同样也在中国显现，机构规模庞大、组织僵化、反应迟缓、效率低下。我们又需要不断矫正官僚制中已经、正在或将要产生的问题。中国政府改革面临着“共时性挑战的危机”。如仍然拘泥于建设严

格的科层制，中国政府将遭遇西方国家的困境。因此，须引入信息技术管理技术，建立电子化、网络化政府，促使信息传达打破科层、部门的束缚，促使政府的运作程序更简明、畅通。同时借鉴西方行政改革，适当分权，划分决策与管理权，引入某些私营管理技术，提高政府的运作效率、灵活性、及应对复杂环境的适应能力。（三）公共服务引进多元主体化还是政府垄断？中国的社会主义初级阶段的“基本路线”政策，促成了20多年中国的飞跃发展，也一定程度上促成了中国社会发展的极度不平衡性、贫富分化严重、利益主体极具多元化特征这一格局。从此意义上，国家的公共服务更需要宏观的垄断调控，从效率优先逐渐转向公平，完成阶段性的基本路线。同时，公共服务引入市场竞争，要求成熟健全的市场体系作为基础。我国市场经济体制发展不完善、法制不健全，以市场调节公共服务条件不成熟。

（四）回应性和开放性的后官僚制管理方式是中国多元社会的必然要求。官僚的专业化和专业分工使官僚组织具有保密性倾向。“他们通过其职位的运作可以了解许多事情的真相，并且得以接近许多只对他们开放的资料。职务机密的概念虽非官僚组织所特有，却是是它运作的典型作风。”随着知识经济的到来、信息技术的发展，官僚体制运行的保密性已经受到重大冲击，政务公开、阳光行政，增强政府的政治回应性，重新塑造政府与社会的关系是中国多元化社会的需求。同时市场经济的逐渐成熟、理性精神的逐渐高涨，行政体制的建立、规则的制定应引入民众评议，逐渐引入社会群体在