城市洪水风险图编制及应用

四、国外经验的借鉴意义
3、出台了相关法律法规，充分考虑实际需求，保障了洪水风险图的广泛应 用
美国在《国家洪水保险计划》中明确要求编制洪水风险图，并根据洪水风 险图开展洪水保险和风险区管理，明确的法律法规要求是保障洪水风险图广 泛应用的政策基础。
日本的洪水风险图是在河川局绘制的淹没范围图的基础上，由地方政府主 导编制洪水避难地图，在编制过程中也有公众的广泛参与，这种在编制过程 中充分考虑了地方实际需求的模式是保障洪水风险图能够被广泛应用的重要 基础。
1968年国家洪水保险计划要求绘制洪水保险费率图
一、美国城市洪水风险图编制及应用情况
用途
洪泛区管理 洪水保险
产品
洪水淹没边界及洪泛区地图 (Flood Boundary and Floodway Map， FBFM)（已被洪水保险费率图替代）
洪水保险费率图(Flood Insurance Rate Map，FIRM)
二、日本城市洪水风险图编制及应用情况
日本
背景
日本的山地面积占国土面积的大约70%，河流长度短， 河床比降大，降雨主要集中在梅雨和台风期间（6—9 月），一场洪水持续的时间很短，一般为4～5 小时， 形成的洪水洪峰流量大，洪水位上涨速度快
日本的防洪工程体系主要是由大坝、防洪堤、蓄滞洪区、 分洪渠道等构成，通过这些工程体系，洪水灾害发生的 频率和强度已经大大降低，但因堤防溃决或超标准洪水 引发的洪泛区淹没灾害仍可能发生
一、美国城市洪水风险图编制及应用情况
洪水风险区 ¾洪水高风险区
z在该区内，任何年份都有等于或大于1%的可 能性被洪水淹没。洪水高风险区又再分为A区、 AO区、AH区、AR区、AE区、A99区、V区、 VE区
¾中等程度洪水风险区
z洪水风险从100年一遇到500年一遇，在图中 用阴影部分来表示。该风险区又再分为B区和X 区
浙江省的溗州市利用水文学法开展了洪水分析计算和风险图的 编制
保险机构资助的城市洪水风险图编制
1998‐2001年，国外一些保险公司（如美国的FM global,丘博保 险集团等九家保险公司）相继和中国水利水电科学研究院合作， 编制了上海市城区、上海市浦东区的洪水风险图，这些风险图 被保险公司应用在保险费率的制定和企业洪水风险管理上
城市洪水风险图的编制及应用研究
李娜 水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心 中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究所
二〇一三年十二月二十日，昆明
一、美国城市洪水风险图编制及应用情况
历程
地质调查局从1959年起开始确认洪水风险区，陆续绘制 了许多地区的洪水风险区边界图
陆军工程兵团开始为各地区绘制洪水Βιβλιοθήκη Baidu害地图及编制洪泛 区信息通报。这些图基本上是根据历史洪水资料或加上水 文资料分析确定的洪水淹没范围图
日本福山市洪水风险图
日本福山市洪水避险地图手册
福山市海啸风暴潮风险图
二、日本城市洪水风险图编制及应用情况
¾ 编制与应用情况—日本
z 到2004 年底，日本国土交通省河川局直接管辖的193 条河流中，已有180 条河 流完成了“洪水泛滥危险区域图”的编制；这193条直辖河流的流域中有1100 个市、 镇和村，已有297 个市、镇和村完成了“洪水危险图”的编制 z 郡山市位于东北地区的阿武隈流域的中游，1998年8月发生大洪水。洪水发生前， 洪水风险图已经编制完成并在当地居民中很好的传播。灾后调查表明：
1994 年，日本在“洪水泛滥危险区域图”中又增加了避难路径、场所 、联络信息等内容，形成了“洪水风险图”（在日本被称为Flood Hazard Map）
二、日本城市洪水风险图编制及应用情况
日本
用途
洪灾风险教育 洪水避险转移
产品
历史洪水淹没图 洪水淹没范围图 洪水泛滥危险区域图 洪水风险图
选择了济南市和蚌埠市两座城市作为试点 济南市洪水风险图将关注重点放在了城市暴雨内涝灾害，绘制了包
括设计暴雨最大淹没水深分布图、设计暴雨道路最大淹没水深分布 图、最大流速分布图等多种类型的城市内涝风险图
三、国内城市洪水风险图编制及应用情况
应用情况
虽然一些城市开展了洪水风险图的编制，但是，受认识 不到位、法律法规缺失、准确度低等各种条件的制约， 洪水风险图在生产实践中应用的并不多见
三、国内城市洪水风险图编制及应用情况
本世纪初一些城市的探索
上海市 :2004年开始，受上海市水务部门的委托，中国 水利水电科学研究院开展上海市城区（黄浦江吴淞口‐ 女儿泾之间，外环线以内、宝山北泗塘以东镇区和闵 行区黄浦江两岸区域，研究区域总面积约1038km2）的 洪水风险分析及风险图编制
上海市编制的洪水风险图应用在防汛管理和洪水保险两 个方面
四、国外经验的借鉴意义
1、目标明确 纵观美国、日本的洪水风险图绘制和管理可以发现，这两个国家编制洪水 风险图的目的很明确，正因为有明确的目标，这两个国家的洪水风险图编制 和应用推进地很顺利。美国的洪水风险图主要用于洪水保险和洪水风险管理 ，根据《国家洪水保险计划》的要求，利用FEMA推荐的系列软件（如HEC系 列等），计算河道洪水位，并勾勒100年一遇和500年一遇洪水淹没范围，绘 制洪水保险费率图，洪水风险图已成为保险公司在确定承保对象和保险费率 时的主要依据。日本的洪水风险图主要用于避险转移和风险意识教育，绘制 假想风险图时假设堤防每隔一定距离设置一处溃口，并勾绘所有溃口淹没范 围的包络图。在此基础上，根据居民区、医院、学校、消防站、市政厅等重 要区域的位置，结合道路网、地势和风险图中淹没水深的分布，在公众充分 参与的基础上，绘制各地区的洪水避难地图，并利用绘制完成的地图开展洪 水避难演习和洪水风险意识和常识的教育。
五、对我国城市洪水风险图编制与应用的建议
（3）为满足洪水保险的需要，可针对不同河流， 编制不同频率洪水的淹没范围图和淹没水深图以及 洪水危险性区划图。
（4）为满足全民减灾的需求，可在编制不同河流 不同频率洪水的淹没范围图和淹没水深图的基础上， 编制洪水避险转移图和洪水风险常识宣传图册。
建议编制城市洪水风险图时，将单一要素洪水危险 性分布图中的洪水淹没范围图和淹没水深分布图， 以及洪水危险性区划图、避险转移图作为最为重要 的几种风险图类型进行编制，并针对其他需求，编 制适宜类型的洪水风险图。
¾低风险区
z洪水重现期超过500年一遇的地区被认为是低 风险区，在图中也是没有阴影的部分，该区也 可再分为C区 和X区
洪水保险费率图（FIRM）
一、美国城市洪水风险图编制及应用情况
¾ 编制与应用情况—美国
z 超过20000个社区编制了洪水保险费率图 z 洪水保险费率图被广泛应用在洪水保险领域， 保险对象主要是1~4人的居民家庭、 小企业和教堂的房屋财产和室内财产， z 保费按照建筑物所在位置的实际风险的大小核算收取 z 保险责任包括直接的洪水损失及洪水引发的腐蚀损失、暴风雨、泥石流等 z 2005—2010年，国家洪水保险计划的保费收入总额为173亿美元，总赔款支出为 240亿美元 z 每年减少洪灾损失大约8亿美元 z 按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的 损失减少77%。而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出
四、国外经验的借鉴意义
2、技术标准规范、成果精度有保证 美国的洪水风险图技术导则多达10几本，针对不同的洪水类型均编制了相应 的分析计算规范，并推荐了相应的洪水分析软件。日本国家较小，多为山区型 中小河流，其主要河道的洪水淹没范围计算是有专业部门—河川局完成的，地 方政府主导编制的洪水避难图是在河川局提供的淹没范围和水深分布图的基础 上完成的，河川局的参与保证了其成果的精度。
五、对我国城市洪水风险图编制与应用的建议
1、深入调研，做好需求分析，编制功能适宜的洪水风险图 为保证洪水风险图成果的实用性，在编图之前，通过深入调研，做好需
求分析是一项十分重要和基础的工作。 （1）为满足城市规划选址和土地利用规划的需求，洪水危险性区划图
可作为最重要的基础图。对于城市基础设施规划和建筑物设计建造的需 求，除了洪水危险性区划图外，洪水淹没范围图和淹没水深图也是必须 编制的。 （2）为满足防汛管理的需要，除了编制洪水淹没范围图、淹没水深图、 淹没历时图和流速分布图之外，还可在此基础上编制避险转移图。对于 洪水淹没水深图和流速分布图，既需要编制区域范围的，也需要针对城 市特点，编制以道路为对象的道路积水分布图和流速分布图。同时，为 满足防汛管理实时预报预警的需要，最好开发实时洪水风险分析和风险 图编制系统，针对实时水、雨情和工程调度，利用洪水分析模型，预测 可能的积水淹没情况，并动态编制各种情景下的洪水风险图。
五、对我国城市洪水风险图编制与应用的建议
4、制定法规政策，规范成果管理 洪水风险图实际上是对城市土地洪水风险的展现，国外的一些
实例表明，其公开发布有可能会影响土地的开发和价值，因此， 缺少法律法规的规定，即使编制了洪水风险图，也很难在防汛 管理、城市规划和土地利用规划等方面广泛应用。 因此，为解决城市洪水风险图的应用问题，需要制定或修订相 关法律法规，明确洪水风险图编制和应用的法律地位。在相关 法律法规中洪水风险图有关条款的基础上，制定一系列与洪水 风险图编制、管理、发布和应用的配套管理办法，使洪水风险 图编制和应用工作走向正规。 城市洪水风险图的编制可在城市人民政府领导下，由城市水行 政主管部门主导编制，城建、国土等部门参与。编制过程中应 强调公众参与，通过公开征询、讨论等多种形式征求公众的意 见。城市洪水风险图应由城市人民政府统一向公众发布，并由 水行政主管部门定期更新和维护。
z 大多数居民根据洪水风险图中的避难所的指示进行了正确的避难 z 参看了洪水风险图进行避难的居民数是没有参看洪水风险图的1.5倍 z 参看了洪水风险图进行避难的居民比没有参看洪水风险图进行避难的居民快1个小时
三、国内城市洪水风险图编制及应用情况
上世纪90年代的初步探索
在沈阳、广州、深圳、海口、天津等大城市开展了洪水风险计 算分析工作
二、日本城市洪水风险图编制及应用情况
历程
从1980 年开始编制洪水风险图，根据历史洪水位编制了《历史洪水淹 没图》
1987 年，日本开始编制和公布流域设计洪水（100～200年）相对应 的《洪水淹没范围图》，通过洪水模拟仿真确定淹没范围、洪水到达 时间、水深、流速、淹没持续时间等
1993 年，日本为其主要河流编制了“洪水泛滥危险区域图”，内容除 了“洪水淹没范围图”中的内容外，还包括流域内的社会经济信息、 洪灾损失评估等
五、对我国城市洪水风险图编制与应用的建议
2、全面推进城市洪水风险图的编制，支撑城市防 洪排涝规划和工程建设
为实现国家“加强城市防洪排涝规划”、“加强城 市排水防涝工程建设”意见的要求，切实推进城市 洪水管理，做好城市防洪排涝规划和防洪排涝工程 建设，减轻城市洪涝灾害损失，应将城市洪涝风险 分析和洪水风险图制定作为支撑防洪排涝规划和防 洪排涝工程建设的一项重要基础工作，尽快在全国 范围内开展研究和分析工作。建议对于地位重要、 人口众多、资产密集的重点和重要防洪城市，率先 开展洪水风险图的编制；在总结经验基础上，进一 步开展滨海城市和山丘区城市洪水风险图的编制； 最后逐步覆盖全部有防洪任务的城市。
三、国内城市洪水风险图编制及应用情况
全国洪水风险图编制试点（2005‐2008年）
选取了哈尔滨、保定、济南、连云港、成都、益阳、温州、广州、 佛山和梧州等10座城市作为试点城市
主要考虑的是外洪对城市的影响，较少涉及城市内涝风险图的编制
全国洪水风险图编制项目（一期）(2008‐ 2011年)
五、对我国城市洪水风险图编制与应用的建议
3、立足防洪减灾决策，逐步扩展其他行业应用 国外的经验表明，洪水风险图编制、更新和管理是一项长期的
持久性的工作，难以一触而就，必须有长期的计划，逐步实施， 渐进式推进。以各级防汛指挥部门主导的洪水风险图编制试点 工作已开展多年，在洪水风险图编制、管理和应用等方面积累 了相当丰富的经验，因此，考虑到已有的工作基础和任务的艰 巨性，建议目前的洪水风险图编制工作应立足于服务防洪减灾 决策。在做好防洪减灾决策服务的同时，洪水风险图可以首先 在洪水保险和公众洪水风险教育中推广应用。城市规划、城市 应急管理或交通管理需要更为精细的洪水风险分析成果，现有 的洪水风险图难以完全满足城市规划或交通部门的需要，建议 开展针对性需求分析，改进细化洪水风险分析，并结合这些部 门的实际需要和出图习惯，合作编制多样化、简单化和实用化 的满足各部门应用需要的各类洪水风险专题图产品。