建立投资评审风险管理体系

建立财政投资评审风险管理体系全面提升管理水平

风险管理是通过对风险进行识别、测度和控制，以最小的风险成本获取最大利益的管理活动。

加强评审风险管理，对谋划好评审机构发展战略和规范评审机构内部管理具有重要意义。全国财政投资评审工

作已开展6年多，在管理体制、队伍建设和内部管理上都

取得了很大进步，但面临的矛盾和问题越来越突出，潜在

的风险正在变成现实的生存压力。现在，评审机构正处在

生存和发展的关键时期。目前，评审机构需要解决的困难

和问题很多，选择适当的切入点对提升评审机构的生存和

发展能力至关重要。本文认为，引入风险管理的理念和方

法，冷静分析评审工作所处的环境，分析哪些是对我们的

有利条件，哪些是不利因素，并找出评审运行机制和管理

中的薄弱环节，针对风险程度和风险来源，拿出相应的对

策，对提高全系统管理水平，谋求评审机构的长远发展具

有战略意义。

一、评审风险的种类、特点及管理价值

（一）评审风险的种类

评审风险有广义和狭义之分。广义的评审风险是指评审机构面临的生存和发展风险，具体包括评审机构面临的

“体制风险”和“法制风险”；狭义的评审风险是指项目评审业务中面临的风险，依划分依据不同，又可分为“固有风险”、“审核风险”和“预算评审风险”、“结决算评审风险”。

1、体制风险。

财政投资评审是一项新兴事业，但大家普遍感到工作开展起来很难。为什么难？从大的背景上看，是我国正处于体制转轨期，政府投资管理方式多变，政府应该管什么，不应该管什么，用政府机构自己直接管还是交给市场、中介机构和行业组织，处于摇摆。从财政投资评审目前的核心业务即项目概预算、结决算评审，既可以由政府的机构（财政评审中心、发改委的国家投资项目评审中心、国防科工委评审中心、审计机构）直接来做，工程咨询机构、造价审计事务所、会计师事务所等中介机构也可以做，也就是说，财政投资评审目前的业务在体制转轨期正处在政府和市场的中间地带，这就决定了财政投资评审机构努力达到的职能目标很容易因众多的评审主体争夺而偏离，达不到既定的目标。财政投资评审处于利益“博弈”的焦点上，处理不好，工作开展难度很大，不配合、受挤压，几乎是多数评审机构经常要面对的问题。对建设和施工单位的关系处理不好，就有可能上法庭；对有关部门关系没有处理好，人家对你的评审结论提出疑义甚至对你评审本身的合法性提出质疑；对财政部门内部的关系处理不好，你的工

作空间就会有被压缩的可能。特别需要指出的是，财政投资评审机构在众多的阻力中，来自财政部门内部的阻力最大。因为，原来财政部门没有这个环节，预算分配就有了更多的自由裁量权，但现在多了一道评审环节，评审机构要争取审一道，介入太深，对预算分配是个制约，在他们看来我们是争权的机构。因此，在体制上将财政投资评审纳入到预算管理特别是涉及资金分配的项目预算管理难度大、阻力大。这就是体制风险，也是最大的风险！在体制转轨期，财政投资评审是在政府和市场的夹缝中生存，注定很难！只要我们从事了这项工作，就注定和“难”字打上了交道。

2、法制风险。

财政投资评审的法制风险，是指评审活动在目前的财政法制体系和行政法制体系中缺乏明确法律依据，评审处于无法律保障的尴尬局面。

一是财政投资评审工作缺乏有力的法律支撑，腰杆不硬。模糊地讲，财政投资评审有法律依据，《预算法》规定财政部门有对财政资金的分配权和监督权，评审工作在客观上起到监督管理作用，可以与《预算法》靠上边。另外各级财政部门制定的《财政投资评审管理办法》等用规范性的文件形式明确了财政投资评审的范围，但法律层次偏低。

二是有些财政部门的评审管理体制和运行机制经不住《行政许可法》的推敲。《行政许可法》是我国规范政府行为的一部重要法律，它明确了政府职能转变、行政管理方式改革的方向，其倡导的基本理念是市场优先、社会自律优先,凡是市场能够解决的事项，要尽量交给市场，能够交给行业组织和中介机构的政府应该不能设置行政许可。由于我国正处于经济体制转轨时期，财政投资评审处于政府和市场的中间地带，这就决定这项工作的实现方式可以有两种选择，既可以由财政部门自己成立机构来做，其他机构也可以做。目前，在财政投资评审运做模式上，有1/3的省级财政评审机构是自收自支性质，在地市州一级财政的投资评审机构，自收自支的比例在35%左右。这种模式是你干多少活人家给多少钱，说到底这种关系是提供服务和购买服务的关系，是一种市场化的关系。特别是有的财政部门将评审业务即委托评审中心，又委托中介机构，造成了评审机构和中介机构之间竞争的现实局面。如果有了竞争，根据《行政许可法》，就要注意两点：一是财政部门就不能限制、禁止中介机构参与这项工作，否则就是限制竞争；二是既然允许它做，还要在财政投资评审机构和中介机构间一视同仁，不能厚此薄彼。这样的后果是，财政投资评审机构独立生存和发展的价值就成了疑问。《行政许可法》的实施给财政投资评审机构的发展方向提出了

一个严肃的课题：要么转向，成为管理机构，要么走向市场。

3、项目评审风险

财政投资评审的项目评审风险，是指在项目概预算、结决算评审过程中没有查出重大审减事项或应该批露而没有批露重大问题而形成的风险。按照区分的依据不同，又体现为不同形式的风险。

（1）依据项目评审风险因素划分，可区分为固有风险和审核风险。

固有风险是指因建设单位上报的工程资料有重大错报而引致的风险。评审机构与建设单位之间的信息不对称性是产生评审固有风险的根本原因。在具体的评审活动中，掌握充分的评审信息是开展评审工作、发现建设单位漏洞和问题的前提条件。评审机构通过向建设单位索取有关项目的申报审批文件、预算及结决算资料、财务会计报表、工程招投标文件和有关合同等，可以掌握一些评审信息，但建设单位的财务、工程管理人员比评审人员掌握更多有关工程的资料和信息，由于信息不对称难以克服，就有可能因信息掌握不充分导致评审结论失真，从而产生评审的固有风险。通常情况下，因信息不对称产生的固有风险来自两个方面，一是建设单位主观故意错报、漏报项目造价资料，二是因建设单位工作疏忽和能力所限错报工程预算