地方政府危机管理现状问题与对策

目录

一、绪论 (2)

1 危机管理的界定 (3)

2 危机管理的类型和特点 (4)

3 地方政府在危机管理中的地位与作用 (6)

二、地方政府危机管理的现状 (8)

1 从地方实情出发初步建立危机管理法制法规 (9)

2 构建“统一指挥、分级负责”的危机管理体制 (9)

3 形成统一调度的危机管理保障机制和领导问责制 (10)

三、地方政府危机管理存在的主要问题及原因 (10)

1 危机信息管理机制不完善，不能建立政府与民众的良性互动关系 (11)

2 危机应急处理机制存缺陷，不同类型危机事件的应对基本相同 (13)

3 危机善后管理，事后的危机教育与训练机制有欠缺 (14)

4 危机管理中地方政府合作存在障碍，联动机制不畅 (14)

四、改善地方政府危机管理的途径与措施 (15)

1 建立信息技术支持系统，设立危机管理新闻发言人制度 (15)

2 健全和完善危机管理的法律法规体系建设 (16)

3 加强危机管理研究，针对不同类型危机建立相应的管理体制机制。 (16)

4 加强危机善后管理，建立健全的危机教育与训练机制 (16)

5 建立危机管理的社会动员机制，加强合作与联动 (17)

参考文献 (18)

地方政府危机管理：现状、问题与对策

[摘要]：在信息化时代，随着我国经济社会发展进入转型的关键期，我国也进入公共危机频发阶段，公共危机事件的爆发给中央，尤其是地方政府应对危机的能力提出了挑战。加强地方政府危机管理的理论研究具有重要的现实意义。本文在梳理地方政府危机管理现状的基础上，从危机信息管理、危机管理体制机制、危机善后管理、危机管理合作等方面分析了地方政府管理存在的主要问题，并提出了建立信息管理支持系统、建立新闻发言人制度、健全危机管理法律法规、加强善后管理机制、加强合作联动机制等改善地方政府危机管理的途径与措施。

[关键词]：地方政府危机管理问题与对策

一、绪论

当今社会处于信息化发展的时代，我国进入经济社会发展转型的关键期，这一时期，也是各种公共危机频发的阶段。公共危机具有突发性、危害性、地域性、不确定性等特点，给现实中的危机管理，尤其是地方政府危机管理能力提出了挑战。地方政府在危机管理中处于什么地位，应发挥什么作用，现实的危机管理实践存在哪些主要问题，如何应对和改善，都是地方政府危机管理研究的内容。地方政府危机管理研究对促进我国经济社会健康发展，维护我国政治社会稳定，改善社会公平公正，提高地方政府危机管理能力和增强民众公信度具有

重要意义。

1 危机管理的界定

对危机管理的研究首先需要厘清“危机”概念。对于什么是危机，不同的人的认识和看法不尽相同。从词源上来看，危机通常指国家或组织在发展过程中，所遭遇到的转折点或危急关头。

从学界对危机概念的界定来看，众说纷纭。从国外来看，罗森塔尔（U.Rosenthal）认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件①。劳伦斯·巴顿（Laurence Barton）指出，“危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务资产、声誉造成巨大的损害”②。

国内学者也从多个角度对危机概念进行了界定。如张成福教授从系统论的角度将危机称为一种改变或破坏系统平衡状态的现象，反映在政府管理层面是国家的利益受到威胁，严重的对抗可能因失控导致暴力冲突，而管理者做出决策和反应的时间相当有限③。丁素云认为，危机是对社会、组织或群体产生显性或隐性的重大威胁，且后果在短时间内难以消除的，同时蕴含着重大转机的、具有不确定性的突发事件④。更多的学者将危机被称为突发性公共事件。

①转引自蔡志强. 社会危机治理——价值变迁与治理成长[M]. 上海：上海人民出版社，2006，3页。

②罗伯特·希斯. 危机管理[M].18-19页，王成，宋炳辉，金瑛译. 北京：中信出版社，2001。

③张成福.危机状态下的政府管理［M］.北京：中国人民大学出版社，1998.

④丁素云. 我国危机报道研究[D]. 暨南大学硕士学位论文，2006。

综合上述的概念界定，可以将危机定义为对国家、社会组织或群体的利益产生重大威胁，可能引起短时间内难以消除的灾难或危害，对国家、政府或社会组织（如企业）的决策及其影响带来不确定性后果的突发性事件。本文特别将危机视为一定地域或行政区内发生的，由于高度不确定性的变化因素，可能对公共利益与公共安全造成严重危害的突发性事件。这一定义主要指明，危机的发生具有突发性与急迫性、不确定性与不可预测性、风险性或危害性、决策应对或治理难度较大等基本特点。

自20世纪上半叶开始，危机管理成为当今风险社会重要的理论和现实问题。一般地说，危机管理是指对危机事件在事前、事中以及事后涉及的诸多方面的管理。根据罗伯特·希斯等人的观点，危机管理主要指转移或缩减危机影响的范围，完善对危机的反应管理，以及危机事件治理后的善后处理，目的在于迅速有效地降低危机造成的破坏或危害。从政府管理职能来看，危机管理是政府治理的重要组成部分，但由于危机事件应对的特殊性，超出政府管理中常态管理的范畴，所以政府危机管理是一种特殊的政府管理形态，属于非常态管理。

2 危机管理的类型和特点

危机根据不同的划分标准可以分为不同的种类。从危机的起因可分为自然危机（灾害）和社会危机。自然危机主要包括因自然灾害（如地震、洪水或干旱、暴风雪、飓风、火山爆发、海啸等）不可抗力造成的危机；社会危机主要包括由于人或社会的因

素造成的危机，如战争、社会冲突或暴乱、经济危机、突发性公共事件等。从危机发生的区域或层次来看，危机可分为全球性危机、国际危机、国家危机、地区危机、组织危机和个人危机①。

危机的不同划分也决定了危机管理也有不同的类型。根据对自然灾害和社会危机的划分来看，主要包括自然灾害危机管理和社会危机管理。从当前我国地方性发生的危机事件来看，有“5.12汶川大地震”等自然灾害；有松花江水污染事件、河南陕县的矿难等社会生产安全事故；有SARS、H1N1、手足口病等突发性公共卫生事件；有乌鲁木齐“7·5打砸抢烧”、安徽池州打砸抢事件等社会治理群体性突发事件。因此，本文根据学界对公共危机的类型划分②，结合地方性危机管理实践，将危机管理主要划分为自然灾害治理、经济危机管理、重大事故处理、突发性公共卫生事件管理和社会综合治理事件管理等类型。

危机管理作为一种非常态的管理形式，有其自身的管理特点。主要体现在：（1）紧急性与时效性。危机的发生是突发性的，危机管理是针对突发性事件进行快速的“响应”、决策、协调、处理的应急过程。为了降低因危机造成的危害或负面影响，危机管理必须注重时效；（2）高风险性与高成本。危机管理是一项风险较高的工作，危机事件的应对决策、应急处理、信息传递以及其他各种可能的不确定性，都可能带来新的风险。而且，在危机发生的事中、事后等管理过程往往要投入大量的资金，信息的搜集

①中国现代关系研究所.国际危机管理概论[M].北京：时事出版社，2003，9页。

②薛澜等. 突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础[J]. 中国行政管理，2005（2）：103。