试论服务类项目政府采购及评标方法

试论服务类项目的政府采购及评标方法
--保定市政府采购中心宋景良全爱民
服务类项目采购是《政府采购法》规定的采购对象之一。

目前，从保定市以及全国各地政府采购实际情况上看，采购对象仍然是以“货物类”和“工程类”（网络建设）为主，而许多服务类项目还未完全实行政府采购制度。

当前纳入政府采购的服务类项目也不同程度地存在着总体结构不合理、采购范围窄、项目评标难等问题。

分析服务类政府采购的现状，探索其对策；把握工作重点，制定出较为科学的评标方法等问题，一直是理论界关注的焦点，也是摆在各级政府采购机构和政府采购工作人员面前的实际问题。

现通过撰写此文与全国各省、市政府采购同行共同商榷，以促进服务类政府采购项目的开展和评标方法的完善与进步。

一、服务类政府采购的内涵
作为政府采购机构及其工作人员应全面了解服务类内涵，才可能逐步推进；把握住工作难点，才可能重点突破。

政府采购对象有三类：一是货物，二是工程，三是服务。

从经济学的范畴来讲，服务业属于第三产业。

《政府采购法》第二条规定：本法所称服务，是指货物和工程之外的采购项目，其范围的界定采用了排除法，主要考虑到服务领域内容繁多，很难用简要的法律语句来表述，这也是国际上通行的做法。

《政府采购法》规定，采购人采购的服务包括：专业服务、技术服务、信息服务、课题研究、运输、维修、培训、劳力等类别。

其内涵可归纳为：专业咨询（法律、心理等），专业设计（建筑、网站等），工程监理（道路、桥梁等）,中介服务（买卖、拍卖等）；保险（财产、车辆等）和租赁、物业管理、维修保养服务；信息技术、信息管理软件的设计与开发；票据、证照、报表的定点印刷、制作、国际、国内机票定点供票、公务旅行、公务员体检、企业代理记账、大型会议、会展、文化活动、
演出等；以及公务车辆的维修、加油、保险；职业培训、公务考察、高校的科研课题等新型采购项目。

由此可见，服务的概念是广义的，服务类项目采购所涵盖的内容相当广泛。

二、服务类政府采购现状分析及存在的难点
（一）、服务类政府采购分析
服务业是一个国家或一个地区经济发展水平的标志，并在一个国家的经济生活中占有举足轻重的地位，经济发展水平越高，服务业就越发达。

据有关资料介绍，1998年全国政府采购规模为30亿元，1999年为130亿元，2000年为328亿元，2001年为650亿元，2002年1000亿元，2003年1,500亿元，2004年已突破2000亿元，2005年达到2500亿元。

从历年来的采购数据中分析得出，货物类采购量一般占总量的60%-65%，工程类采购量占25%-30%，服务类采购量仅占5%-10%。

从保定市本级政府采购情况看：2003年度政府采购额0.4亿元，2004年1.3亿元，2005年1.8亿元。

我市从2000年开始尝试服务类采购项目，先后组织过公务接待、会议、培训，公务用车维修、加油、保险，工资发放银行、行政服务中心收款银行、会计师事务所等招标采购，这只是服务类政府采购的很小部分；分析历年来的保定政府采购数据，得到货物类采购、工程类采购及服务类采购分项统计数据如下表：
货物类采购、工程类采购及服务类采购分项统计
对全国政府采购总体数据及保定政府采购数据进行分析，可以得出如下结论：
1、货物类和工程类项目采购的规模多年来保持了相对稳定的增长速度，而服务类采购的规模增长速度相对缓慢。

政府采购类别发展不平衡，
采购结构不尽合理；
2、服务类采购范围较窄，采购范围集中在为政府提供公共服务及政府机关的公务消费上，主要包括会议、接待、培训，公务用车维修、加油、保险，驻市行政服务中心收款银行、会计师事务所等。

有些领域还为涉及，如：专业服务、技术服务、信息服务、课题研究等新型领域。

3、服务类项目采购效益不明显：货物类和工程类项目采购实行集中采购、集中支付，政府采购的规模效益体现的明显；服务类项目采购，有的实行经费包干；有的实行自行采购、自行结算；有的采取实物分配、统收统支、先开支后报账办法；有的实行定点采购，定点服务，定点结算。

总体上看是“一定了之”的管理模式，导致操作上形成“简单化”，管理上缺乏长效机制，价格上没有竞争力。

（二）服务类现行采购现状分析
纵观全国政府采购现状及对我市服务类采购工作分析看，现行的服务类采购制度，与贯彻落实《政府采购法》和财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第18号令，以及加强财政支出管理、促进廉政建设等要求有些不符。

在很大程度上把服务类采购演变单纯的服务性消费，并逐步演变为权力消费，是滋生不正之风和腐败问题的重要土壤。

近年来，各地不断出现公款消费屡禁不止，进而导致腐败案例增多，充分说明了服务类采购制度及公务消费管理办法已到了非改不可的地步。

因此，把服务类采购项目尽可能多地纳入政府采购制度，依照法定程序实行政府采购，不仅可以抑制党政机关、团体和事业单公务消费的过度膨胀，节约财政资金，还可以加大从源头上治理腐败的力度，促进党风廉政建设。

如果一味地追求采购效益，而忽略服务类项目采购；或者说是针对权力消费绕着走，必然会导致政府采购结构上的失衡。

因此，在一个地区应该将货物、工程、服务三者兼顾起来，做到同步考虑、才能实现同步发展，全面提升一个地区乃至全国的政府采购规模和效益。

（三）服务类政府采购难点
基于上述现状分析，服务类政府采购主要存在以下难点：
1、投标人资格确认难。

《政府采购法》中规定供应商参加政府采购活动应具备六个方面资格条件。

在投标人资格审查时会涉及到：工商营业执照，国税、地税登记证，企业法人代码证；生产、经营范围，办公场所证明；生产厂家或销售总代理提供的书面授权书、委托书或证明文件；是否符合国家环保标准、安全标准的证明材料；经营国家有特殊规定标准的货物应持有的特殊行业许可证；与政府采购活动有关的记录和信誉证明材料等。

对于特殊行业的供应商，国家还有特别要求。

例如公务车辆维修供应商应取得“道路运输经营许可证”，这涉及到交通局；定点加油供应商应取得成品油零售许可证，这涉及到发改委、商务局等。

因此，资格是否真实、资质是否有效，难以辨认和界定。

2、招标文件编制难。

服务业领域宽，服务类政府采购项目涉及到很多方面。

在编制招标文件时通常要涉及到项目说明、设备清单、服务内容、质量要求、验收标准、完成时限、付款方式等七方面内容。

而以上内容中有些是“软指标”须通过与采购单位、行业协会、上级管理部门取得联系，做好深入细致的调查，把握行业规则、服务标准、规范用语的基础上，才能确保文字描述准确，质量和标准规范、服务要求符合实际。

3、评标方法制定难。

因服务项目具有非物质形态性，在服务项目采购中，有些东西看不见、摸不着，但却是实实在在存在，项目完成后才会产生结果。

因此，要对服务项目做出客观、准确的评价，有一定的难度。

评标方法中的“项目价格、技术标准、服务方案、服务质量、服务措施”在该项目招标中所占的权重须慎重研究。

4、采购风险预测难。

客观上看，服务类采购与货物、工程类采购相比，起步较晚，各地可以借鉴的成功经验不多，每一个服务类采购项目都隐藏着一定的采购风险，如：招标预期目标、采购实际结果，供应商高价围标、低价抢标，行业垄断强买强卖（1个地区只给1-2家授权）等。

这些风险在采购过程中预测和防范难度较大，且不好把握。

三、服务类政府采购的重点及评标方法
制约服务类政府采购工作发展的瓶颈虽然很多，我们认为：解决问题的方法是调整货物、工程、服务政府采购结构；拓宽服务类采购范围；制定科学合理的评标方法。

目前，作为政府采购机构和集中采购工作人员应把握重点，针对每一项目采购制订较为科学的评标方法，把已纳入政府采购目录及范围的服务类项目完成好。

项目采购通过两阶段来完成。

第一阶段可要求投标方递交不列明投标报价的投标方案，通过谈判达成虚拟的采购项目服务规范和要求。

第二阶段要求投标方投报出有竞争力的投标报价，充分利用投标人之间的竞争性评选出合适的预中标人。

评标方法应基于两点考虑：一是遵循公平竞争的原则。

公平对待所有投标人，反对不正当竞争，做到一把尺子量到底，让有实力和能力提供质优价廉产品和服务的投标商赢得招标成功，从而促进政府采购经济有效目标的实现。

二是坚持服务价格合理与服务质量优良并重的原则。

让评标方法中的“软指标”变为“硬条款”，使评标方法可操作性更强、更科学。

例：公务用车定点维修百分制综合评分法：满分为100分。

其中价格因素占40%；企业等级及厂房面积、人员素质、设备、财务状况、配件情况占55%；维修质量、服务承诺占5%。

从以上评标方法中不难看出：服务要求可归纳为：地理位置优越、项目价格合理、服务设施齐全，优质方便快捷。

这种地域性定点采购，不可能像货物、工程类采购一样，要求尽可能多的供应商参与竞标，外地供应商参与竞标成本较高，而当地的供应商无须很高的成本就能满足要求。

在评标中，价格只是考核因素之一，而服务方案、服务设施、服务质量才是考核的重点；专家评委应侧重聘用具有较高知识结构、相关工作经验的专业人员。