公共管理和社会管理思考

公共管理和社会管理思考

关键词：共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题

的基础和前提。不过，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，作者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说

中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学

者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟

作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共

事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共

问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和

运作等方面，有很多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象

及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管

理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具

体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公

共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传

统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理

以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的

联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概

念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理

的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。作者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为

三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政

府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义

国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括

维护国家主权统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，

侧重于与国体、政体方面相关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影

响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理

团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族

国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面

而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此

可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义

的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事

务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家

安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公

共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要

涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主

要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会

服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公

共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部

分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所

显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。因为纷繁

复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共

事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个

有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握

公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管

理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理

的内涵之一，不过，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的

社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家

是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自

我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经

济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，

就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并

且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的

产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产

生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种