以公共投资为中心的财政支出政策

以公共投资为中心的财政支出政策

财政支出可分为形成资本的公共投资和不会形成资本的消费性公共支出。自从我国强调运用经济手段调节宏观经济以来,财政支出政策一直是我国政府调节经济的主要工具之一。为了充分发挥财政支出政策对我国经济增长的作用,我们有必要对财政支出政策的相关问题进行进一步深入地研究。笔者认为,根据我国目前所处的特殊经济环境,在今后的一段时期内,我国仍将实行以公共投资为主的财政支出政策。

一、公共投资对于经济的长期具有重要作用——西方国家的实践

对世纪30年代,美国着名的罗斯福“新政”,堪称是政府运用财政支出政策调节经济的成功范例。罗斯福“新政”的主要内容是实行以公共工程投资为中心的财政支出政策,通过兴办社会公共工程,来增加社会需求,并改善就业状况。

二战后尤其是60年代至70年代初,是西方国家利用公共支出政策调节经济周期的黄金时期。这一时期西方国家为了促进高水平的需求和就业,所采用的不再是以公共工程投资为主的政策,转而主要通过政府消耗性支出政策和政府转移支付政策来调节经济周期和促进国民收入的增长。这一时期,西方各国的消费性财政支出快速增长,并成为推动财政支出增长的主要因素。 1960年,主要工业国家政府转移支出和补贴支出平均占GDP的比例大约为8%,1980年上升到17%。

直到二十世纪70年代初,西方国家所奉行的以政府消费性公共支出为中心的财政支出政策获得了成功。然而,从70年代中期开始,西方国家步入了经济增长缓慢,通货膨胀压力增大,失业率上升的尴尬境地。对于这一前后矛盾的结果,西方经济学界有各种解释,其中最为流行的观点认为,与公共支出的乘数效应相对立的挤出效应的存在是最主要的原因。许多经济学家对包括公共投资政策在内的财政支出政策作用产生了怀疑。这种怀疑在西方国家的实际政策中得到体现,从70年代末开始,西方国家转而实行紧缩性财政政策,严格限制预算支出的增长。但由于消费性支出的刚性作用,主要工业国家政府转移支出和补贴支出仍然出现增长,其占财政支出的比重由1980年的17%上升为1992年的21%,实际上公共投资成为紧缩财政的对象。

笔者认为,二战后西方国家以消费性公共支出为主的财政支出政策能在一定时期内发挥作用,并带来经济的空前繁荣,是由当时特殊的社会经济状况所

决定的。众所周知,除了美国以外的大多数工业国家,在二战期间都在不同程度遭受战争的破坏,这些国家在战后从低水平生产率中复苏,其经济发展潜力很大。因此,二战后至70年代初,除了美国以外的主要工业国家都出现了投资高潮。这一时期,这些国家国内总投资占GDP的比例一般都在20%以上。这些国家以消费性公共支出为中心的财政支出政策所形成的消费需求,与投资高潮所形成的供给相适应。美国二战后实行的以消费性公共支出政策为主的财政支出政

策的成功,其主要原因在于“新政”时期对包括基础设施、教育等具有永久价值的公共工程项目的大量投入。当战争年代走向复苏的经济发展余地得到充分发挥,投资收益率便开始下降,“新政”所形成的资本逐渐被发展了的经济所完全吸收,致使消费性公共支出政策的作用随之减弱甚至消失。可见,对于美国而言,二战后与消费性公共支出政策同时出现的经济繁荣,实际上是以前大量的公共工程投资对经济推动作用的一种延续;对于美国以外的工业国家而言,二战后与消费性公共支出政策共存的经济繁荣,实际上是这些国家在经历战争重创后,经济复苏带来的投资高潮形成的。一句话,二战后西方国家的经济繁荣主要是投资因素在发挥作用,消费性公共支出政策则起了顺水推舟的作用。

以上的分析表明:“新政”在增加当时需求的同时,为经济的持续发展打下了基础,而二战后西方国家所实行的财政政策则只是在短期内发挥了积极作用。这说明了在经济的长期增长方面,公共投资政策具有消费性公共支出政策所无法替代的作用。

始于90年代初期的美国“新经济”再次印证了公共投资政策对于经济长期增长起着重要作用。一般认为,促成美国“新经济”形成的因素很多,其中“着眼于长远的政府投资”是促成“新经济”的重要因素之一。1993年以后,克林顿政府明确实行了有选择的适度加强经济干预的政策。这一政策的内容包括保证政府的科研与开发支出、增加政府对人力资源投资等方面的政府投资政策。

二、公共投资是经济长期增长的必要条件——理论基础

凯恩斯是最早就公共支出政策对经济的作用机制进行深入研究的经济学家。凯恩斯强调资本形成的重要性,因此,在公共投资政策与消费性公共支出政策的选择上,凯恩斯本人倾向于公共投资政策。然而,凯恩斯的投资乘数理论本身无法说明在促进经济增长方面,公共投资将比消费性公共支出发挥更大的作用。凯恩斯本人也承认其关于公共投资重要性的认识,主要基于实际判断,而非理论分析结果。新古典综合派运用扩展的财政政策乘数模型说明了公共消费政策与公共投资对需求具有同样的作用机制,并提出公共投资调节总需求具有效率低、时滞长的缺陷。他们认为在调节总需求方面公共消费政策较公共投资政策更为有效。

最新的经济增长理论也支持凯恩斯关于强调公共投资的判断。内生经济

增长理论的经济学家注意到公共投资或者公共资本的生产性,并通过公共投资或者公共资本的生产性说明长期经济增长。内生经济增长理论从全新的角度分析公共投资的作用,这主要体现在以下两个方面:

一是拓宽了公共投资领域。传统的投资概念指的是形成物质资本的支出流量,相应地,公共投资主要指财政用于基础设施的公共工程投资,即财政用于形成物质资本的开支。内生经济增长理论经济学家更为关注劳动力素质提高和技术进步对未来产出的影响,并将它们视为广义资本的组成部分,因此,在他们看来,任何可以带来产出的开支都可以被视为投资。内生经济增长理论将在传统经济增长理论中被视为外生的劳动增长率和技术进步率内生化,从而导入包含人力资本在内的广义资本。并提出通过人力资本的作用避免物质资本边际生产力递减现象的出现。人力资本概念的提出,拓宽了公共投资领域。根据他们的分析,公共投资主要包括三个部分,即:财政用于形成物质资本的支出、财政用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共支出、财政用于促进技术进步的公共支出。

二是从资本持续积累的角度,也就是从供给的角度分析公共投资政策对经济增长的作用。在拓宽公共投资领域的同时,内生经济增长理论论证了在实现资本积累方面,公共投资所发挥的作用将是消费性公共支出无法替代的,并进一步揭示了公共投资政策与消费性公共支出政策对经济的作用机制是不同的。巴罗认为,政府是推动经济增长的决定力量,并将政府支出流量纳入宏观经济生产函数,建立了分析政府活动影响经济增长的内生经济增长模型。一些经济学家认为,公共资本具有生产性效应。阿罗和库兹认为通过公共投资形成的公共资本存量具有生产性效应,他们最早将公共资本存量纳入宏观生产函数、考察公共资本存量对经济增长的影响作用。德国经济学家阿尔弗雷德·格雷纳在运用巴罗所建立的内生经济增长模型时,接受了公共资本存量比政府支出流量更为重要的看法,认为公共投资对于私人资本的边际生产率的正效应主要是通过公共资本存量而产生的。这些分析说明了公共投资主要是通过生产性公共资本所形成,同时也提高了私人资本的边际生产率,并克服了私人资本投资收益率下降趋势,从而达到激发私人投资的效应。即公共投资必须通过其所形成的公共资本来发挥其乘数效应。

三、以公共投资资为主的财政支出政策—一中国的现实政策选择

利用财政支出政策调节供求平衡,大家并不陌生。直至90年代中期,我国的经济运行基本处于短缺经济状态,供需矛盾主要体现为总需求大于总供给,“投资饥渴症”则是其主要症状之一。在这段时期,我国的宏观调控目标主要是抑制总需求,财政支出政策成为抑制总需求增长的主要政策工具之一。由于消费性公共支出具有很强的刚性,以及“投资饥渴症”的存在,我国主要通过减少