城市洪涝灾害应急管理体系建设研究

文章编号：1009-6000(2012)01-0029-05中图分类号：D63；TV87 文献标识码：A基金项目:国家自然科学基金（41001103）、中国人民大学科学研究基金（08XNB012)、“北京地区普通高等学校首都经济学科群建设项目（2010-2012）”部分成果。

作者简介：秦波（1979-），男，湖北黄冈人，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系讲师，博士，副系主任，研究方向：城市可持续发展、城市空间结构；田卉（1988-），女，江苏镇江人，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系硕士生，研究方向：城市可持续发展。

城市洪涝灾害应急管理体系建设研究A Study on the Urban Emergence Management System for Flooding and Water-logging秦波 田卉QIN Bo TIAN Hui摘要:洪涝灾害一直是城市所面对的重大威胁。

由于气候变化和高速城市化等原因，我国城市尤其需要重视洪涝灾害的应对。

大量案例和理论证明：面对洪涝灾害，仅仅依靠工程设施等技术手段是不够的，必须加强应急管理体系的建设。

透过公共管理的视角，本文以危机管理的PPRR模型为框架，探讨洪涝灾害的预防、准备、应对以及恢复四个阶段所应采取的对策，由此构建一个科学、完整、严密的应急管理体系，并推动城市综合应急管理体系的建设。

关键词:公共管理；应急管理体系；PPRR模型；洪涝灾害Abstract:Flooding and water-logging are threats to the cities. Because of global climate change and high-speed urbanization, Chinese cities should pay attention to the threats. A large number of cases and theories indicate that, in face of the threats of flooding and water-logging, physical construction and infrastructure are far from enough. It is necessary to build up an emergence management system. From the perspective of public administration, this article points out that the policies should be taken in the four stages of a disaster, i.e. prevention, preparation, response and recovery (PPRR Model), so as to construct a scientific, comprehensive and complete emergence management system for the cities.Key words: public administration; emergency management system; PPRR model; flood and water-logging disaster1 为何构建洪涝灾害应急管理体系：威胁与机遇数千年人类史就是一部防洪抗洪、治水用水的历史。

迈入城市化社会，洪涝灾害更是城市所面对的重大威胁。

据统计，全世界每年自然灾害死亡人数的75%、财产损失的40%为洪水造成[1]。

近年来，随着高温暴雨等极端天气的增多，洪涝灾害的发生频率与强度不断攀升。

我国气象局监测数据显示，2010年5月以来，广州、海口以及浙江、福建、江西等多个省市的降雨量突破历史极值，给城市带来重大的生命财产损失[2]。

1.1 气候变化与城市化加剧了洪涝灾害的威胁人类对洪涝灾害的规律并未完全掌握，而全球气候变化更是加剧了这种不可知性。

从公共管理角度看，这种不可知性与传统以工程设施应对洪涝灾害的技术性策略存在重大矛盾，其本质是灾害的不确定性与工程设施的确定性之间的矛盾。

例如，任何防洪工程都有其严格对应的标准，而如今超标准洪水和降雨时常出现；如果完全依赖于防洪工程，一旦超标准雨洪出现，会造成生命财产的巨大损失。

因此，在工程设施建设的同时，有必要加强机制和体制建设，积极构建洪涝灾害应急管理体系，将洪水风险对城市的威胁降到最低。

在我国，城市洪涝灾害尤为严重的原因还在于中国正处于城市化发展的高速阶段。

城市建设面积增长过快，硬质、不透水面积越来越大，径流系数明显提高，暴雨来临时不仅不能起到固水作用，还使降雨汇流时间明显缩短。

大量降雨短时间内形成地表径流，致使内涝。

1.2 应急管理体系能有效降低灾害的威胁公共管理领域对危机管理展开了大量研究，基于案例总结和理论探讨，论证了灾害应急管理体系的有效性。

正如前联合国秘书长安南在1999年国际减灾十年活动论坛上的发言：“我们必须改变观念，要从灾后反应变为灾前防御。

灾前防御不仅比救助更人道，而且也更经济”。

面对洪涝威胁，被动式的抗洪救灾远远不够，要加强灾前防御；不仅是工程设施建设，更要构建有效的应急管理体系。

以美国密苏里州特兰布尔（Tramble）1984年的洪灾为例，该洪水造成22人死亡，财产损失在1.23亿美元以上。

当洪水来临，地方警察署、商会、红十字会等各机构分别积极行动，但结果并不理想，原因是存在大量重复工作，甚至引发部门矛盾。

例如面对洪水，警力迅速回到总部，并着手清除街头道路上的障碍，结果与联邦应急管理部门（FEMA）继续疏散的指示相违背；着手用船和直升机抢救滞留人员，结果安置到错误的避难所。

这种缺少沟通和信息交流、相关部门缺乏有效运作和任务协调、“人人上阵，帮助自己”的方式存在巨大缺陷。

正如当地记者精辟总结的那样：“如果每个组织只做自己的事，那什么都做不了”[3]。

我国大部分城市应对洪涝灾害主要依仗于工程建设等技术手段，长期存在着手段单一、缺乏协调机制等问题[4]，难以完全保证城市的生命财产安全。

要建立规划、预警、响应、恢复的全流程、综合性城市洪涝灾害应急管理体系，充分利用一切可以利用的力量，从而灾时迅速控制灾害发展，尽快营救、疏散居民，控制灾情，减小灾害影响。

1.3 以洪涝灾害应急管理体系推动城市综合应急管理体系建设当前社会学的两大主流理论全球化和风险社会，都指出了城市在新时代所面临的危机。

基于公共管理理论，公共危机具有突发性和紧迫性、高度不确定性、信息不充分性等特点，而且还有社会影响大、决策复杂的特性。

洪涝灾害是众多危机中较为常见的一种，以洪涝灾害应急管理体系建设为抓手，有助于推动城市公共危机综合应急管理体系的建设。

我国不少城市正在建设面向特定危机的应急管理体系，而每个体系都有相应人力和技术平台。

这种针对特定危机建立应急体系的方式会造成重复建设，而且在发生重大危机、次生危机时容易造成沟通和协调障碍。

例如北京有13个应急中心，若需多部门联合行动，协调工作就成为问题，而且不同中心数据互通也存在障碍，容易耽误宝贵的危机响应时间。

从国外经验看，应急管理体系建设的发展方向应该是通用性和综合性。

以洪涝灾害应急管理体系建设为契机，整合资源，建设城市综合应急管理体系。

气象、电力、交通、反恐、公安、疾病防控等多个部门在综合应急管理中心设指挥席，实现在紧急情况下的信息共享，减少中间环节，构建条块结合、资源共享、联动响应的应急管理体系，从而在更短时间内响应各种公共危机。

2 如何构建洪涝灾害应急管理体系：基于PPRR模型的框架著名应急管理专家罗伯特·希斯提出的PPRR模型是在公共管理学界影响力较大的应急管理模型，该模型主张在灾害暴发前后需要开展四个阶段工作，即灾害前的预防(Prevention)、灾害前的准备(Preparation)、灾害暴发期的反应(Response)以及灾害结束期的恢复(Recovery) [5]。

主要内容如下：（1）预防(Prevention)：高明的应急管理必须在灾害暴发前就加以预防。

要对城市内的政治、社会、经济、自然等条件进行评估，找出可能导致灾害的诱因，尽可能提早解决。

（2）准备(Preparation)：一方面制定应急计划，设想灾害可能暴发的方式、规模，并且准备多套应急预案;另一方面建立指标体系，通过预警机制来加强监管。

（3）反应(Response)：对灾害做出适时的应对。

首要是遏制灾害，应急管理系统要在困难的情况下为决策者提供及时、准确、必要的信息，从而为迅速控制灾害创造条件。

（4）恢复(Recovery)：灾害过后，需要推进恢复与重建。

恢复和重建不仅意味着恢复经济损失，更要恢复人的精神面貌和社会力量，而且要总结经验教训，避免重蹈覆辙。

下文以PPRR模型为框架，讨论如何建立全流程、综合性的城市洪涝灾害管理体系。

2.1 预防（Prevention）比应对洪水更重要的是在洪水暴发之前，弥补现状设施的缺陷，消除可能引发洪水的诱因，将洪水灾害的可能性和危害性降到最低。

除了考虑提高防洪标准、加快防洪工程建设并保证其质量外，还可从以下几个方面减少洪涝灾害发生的可能性：2.1.1 研究降雨规律，做好汛情预警人类很难“控制”降雨和洪水，但在一定程度上是可以避免或减小其灾害，而对降雨发生和雨前情况的认知是洪涝灾害管理的首要前提[6]。

降雨受水汽、温度、气压、气流运动、下垫面等多种因素的作用和影响，局部还受地形和其它条件的干扰，变异性较大。

目前大气探测水平和降雨追踪技术尚不成熟，气象预报常常会出现不准或迟报的现象，为防灾工作带来难题。

为更好地预防洪涝灾害，气象部门要不断加强监测、预测、预警能力的建设。

2.1.2 拓宽疏通河道，提高泄洪能力根据城市防洪标准，设计合理的泄洪路径；构建科学的泄洪河道网，拓宽承担主要泄洪功能的河道；加大泄洪能力的同时增加储水能力；要对主要分洪、泄洪河道进行定期疏通和维护，防止河道堵塞、堤坝损坏，坚决杜绝侵占、填埋河道的现象。

2.1.3 控制地下水开采，减少地面沉降2011年10月曼谷暴发的洪水迟迟不退，其中一个重要原因是海拔较低，且还在以每年约15至50m m的速度沉降，越来越低的地面使洪水无法顺利回流大海。

而曼谷沉降的主要原因是过度抽取地下水。

事实上，我国有超过50个城市的地面也在沉降，沉降量超过200m m的地面有7.9万k m2。

地面沉降带来的最大威胁是排洪困难和内涝，还会使防洪设施地基变形、效能下降。

要严格控制地下水开采，发展地下含水层储能技术，稳住下沉的地面。