国际投资条约自由化背景下防御性条款的设置法律(doc 8页)

国际投资条约自由化背景下防御性条款的设置法律论文20世纪80年代以来,国际投资规则就呈现出自由化发展的态势。一方面,各资本输入国尤其是一些发展中国家为吸引外资纷纷修改其国内外资法,取消对外资准入的限制,提高外资保护标准；另一方面,以美式BITs为代表的自由化程度极高的双边投资条约开始大行其道,其内容陆续为其他国家间的双边投资条约、区域性多边投资条约所效仿。一些发展中国家为了解决债务危机或出于吸引外资的需要,在BITs中对发达国家的高标准要求相继作了让步或妥协,有的却在实践中“不慎放权,如潮官司”。而发达国家之间的投资条约实践表明,这些自由化内容的投资条约也有贬损国家主权的嫌疑,如在NAFTA体制下,投资争端中有大约60％是由美国投资者对加拿大政府提起的,或者是由加拿大政府对美国政府提起的,某些案例还引起了这些国家各界广泛的关注。自由化的投资条约无疑是对东道国外资管辖权的一种限制,因此东道国必须审慎设计一些针对性、防御性的条款,在投资条约自由化和国家主权之间保持平衡。

一、自由化国际投资条约与东道国外资管辖措施的冲突

根据最近国际投资条约的实践及相关案例,笔者认为,对投资条约某些条款的解释存有歧义、某些重要概念范围日益宽泛、投资争端国际仲裁的条件逐步降低等都是引发东道国主权危机的直接原因,具体表现如下：

（一）关于间接征收的认定

关于征收的范围,发达国家认为征收包括直接征收和间接征收,由于国际投资条约一般都没有对间接征收作出概念界定,而只进行描述性界定,即“间接征收是具有相当于直接征收的效果的措施”,[1]导致在认定间接征收上存在不确定性。20世纪90年代有关征收的文件和实践表明,发达国家在不断扩大征收的外延,例如,OECD多边投资契约（MAI）的谈判史上曾经有过一个工作报告,报告将与征收具有同等效果的措施解释为：没收、充公、干涉、临时接受、使用和处分投资的方式、干扰、政府管理（即使这些措施并没有影响到投资的所有权）、强制销售等等,虽然MAI谈判最终流产,但这种宽泛的列举表明了发达国家不断扩大间接征收范围的意法律心理学论文图。[2]此外,20世纪90年代后期在NAFTA体制下就发生了投资者频频滥用征收的宽泛定义从而挑战东道国主权的案件,如美国Metalaclad公司诉墨西哥案、美国Ethyl公司诉加拿大案、加拿大Methanex公司诉美国案,这些案例表明东道国基于维护环境、大众健康、经济调整而采取的措施都有可能组成间接征收,给国家外资管辖权带来挑战,而这一切也是当时作为发达国家资本输出大国—美国所始料未及的。

（二）投资者—国家仲裁机制

在20世纪五六十年代发生了大量因东道国征收、国有化带来的国际投资争议,其结果是解决国际投资争端的国际仲裁模式应运而生。作为发达国家与发展中国家妥协的代表之作就是1965年《解决国家与他国国民间投资争端条约》,该条约授予东道国以“逐案审批同意”权、“当地救济优先”权、“东道国法律适用”权、“重大安全破例”权,确保东道国主权及管制外资权力不受侵蚀。但是,近年来在国际投资自由化发展的背景下,一些发展中国家纷纷放弃这四大“安全阀”,赋予外国投资者争议发生后直接出诉权,其结果是发展中国家被诉次数大为增加。[3]而ICSID仲裁还存在片面维护私人财产权的倾向,倾向于裁决东道国承担责任,而置东道国的经济主权于不顾。[4]

（三）有关公平刚正待遇解释的争议

在国际投资条约中,大都规定有对外国投资者及其投资给予公平刚正待遇的内容,但是各条约对这一待遇的表述并不相同。美式BITs范本将公平刚正待遇与保护和安全、不低于国际法要求等联系起来,使得该待遇的范围十分广泛。而发展中国家则不愿将此二者联系。美式BITs的做法为NAFTA所沿袭,在其投资争端案例中,仲裁庭也趋向于对该待遇做出宽泛的解释。

如在引起广泛关注的Matalclad公司诉墨西哥联邦政府案中,Matalclad公司取得墨西哥联邦政府的危险废物处理设施开发的项目许可,但墨西哥Guadalcaza市政当局宣布该项目所

在地是为保护稀少的仙人掌而设的“生态地域”,拒绝发建设许可证并阻止Matalclad公司经营。仲裁庭裁定,由于在要求投资者尽力遵守墨西哥联邦政府关于危险废物处理设施场地的法律过程中,未能给投资者提供透明和可预见的构架,墨西哥政府违反了第1105条（最低待遇标准）的规定。值得注意的是,依据1105条A节的规定,缔约国并不存在向投资者提供透明度的明确义务,习惯国际法上也无东道国透明度义务的要求。[5]所以,该案仲裁庭的裁决引起了广泛的争议,人们普遍认为,随意施加给东道国以投资法透明度义务,并将之作为最低待遇标准的要求,加重了东道国在投资法上的义务,而对公平刚正待遇包括最低待遇标准的宽泛解释,势必使得东道国的相关管制法规较易于被认定为违反该待遇,这样就会危及到政府对环境管制的权利。在NAFFA其他几个案例中,也存在类似问题。如波普与塔波特公司诉加拿大政府案中,仲裁庭认为,NAFTA“公平刚正待遇”的权力是依据国际法享有的待遇一语之外的权利,不受“依据国际法享有的待遇”一语的限制；国际法的限制会使外国投资者获得低于国内投资者的待遇,这种待遇与国民待遇原则不一致。而在梅耶公司诉加拿大政府案中,仲裁庭裁定加拿大政府违反NAFFA第1105条（最低待遇标准）的规定在很大程度上是以其违反国民待遇为基础的,并主张“最低待遇标准”比国民待遇的范围更宽。

笔者认为,在投资条约中,“公平刚正待遇”条款的抽象、模糊性使得其具有一种宣示、解释缔约方保护投资意愿的作用,一般并不能直接施加给缔约方具体的权利义务。将公平刚正待遇与透明度要求、国民待遇、国际法最低标准联系起来,在国际法上没有获得普遍支持,国际法最低标准本身就是一个含义极为不明确的概念,广大发展中国家都没有接受这一概念,更不愿将之作为法律教育论文衡量公平刚正待遇的标准、尺码。NAFFA的投资争端案件中运用上述弹性的概念和要求来界定东道国是否遵守公平刚正待遇,并将之作为投资者提起国际仲裁、索赔的依据,对东道国正常的法律管制措施、正当的外资管辖权利无疑是一种挑战。

（四）其他争议较多的问题

东道国在承担BITs下的国民待遇、最惠国待遇义务时,由于涉及的管制措施较多,在判断外国投资者与内国投资者、外国投资者之间是否享有“同等待遇”以及两者是否居于“同类情势”时,需要结合具体事实判断,所以NAFTA下涉及的几个案例都给仲裁庭留下了自由裁量权,也容易引起争议。

对于外国投资者能否依据“保护伞条款”主张东道国违反了合同义务而应承担投资条约下的责任,国际仲裁庭对此看法不一,ICSID仲裁庭在SGS诉巴基斯坦案中认定,东道国巴基斯坦对合同的违反即产生了该协定所规定的“保护伞条款”所规定的国际义务,但最近仲裁庭的裁决反映出对该问题还有不同看法,如EIPaso诉阿根廷案和BP-Pan American诉阿根廷案的仲裁庭判定,美国与阿根廷的双边投资协定的保护伞条款不能把任何合同索赔都解释为违反国际法。[6]

二、国际投资条约中防御性条款设置的模式

为避免国家正常的外资管辖措施被认定为是对投资条约的违反,有必要采取一些合适的方法澄清具有争议的条款,结合投资条约的现有实践以及一些学者的建议,可以在投资条约中考虑设置某些具有“防御性”性质的条款。

（一）破例条款的适用

从投资条约的实践来看,为免除国家基于本国安全、重大利益等采取的外资管辖措施被投资者指责为间接征收并诉至于国际仲裁庭的危险,在条约中设置破例条款是最为直接且运用非常普及的安全阀模式。具体说来采取破例条款有以下几种方式：[7]

1．通过附录规定的破例：许多自由化投资条约在附录中将政府管制措施或者将来可能实施的措施排除在条约规定或某部分规定的适用范围之外。例如中国和西班牙关于促进和相互保护投资协定议定书就规定了国民待遇的破例,对我国任何现存的与国民待遇不符的措施及其延续、修正不适用于有关国民待遇的规定。这种破例之下的政府措施非常广泛,它既可以将政府的各种管制措施排除在征收、投资者—国家争端解决机制等具有潜在威胁国家外资管辖权的条款之外,还可以保证政府维持、实施或将来实施与投资条约不相符合的措施。一般在附录或议定书中规定的破例,涉及的都是在正文中含有自由化内容、需要逐步放宽的措施。

2．在条约正文中,通过专门的章节或专门的条款列举某项或某类政府管制措施作为整个条约适用的破例：有的条约列举了税收措施、强制许可措施等,如哥伦比亚的范本BIT第