建设项目环评与三同时制度评析

建设项目环评与“三同时”制度评析　陈庆伟／北京师范大学水科学研究院 梁鹏／国家环境保护总局环境影响评价制度和“三同时”环境管理制度是我国两项相辅相成的强制性环境管理制度，是建设项目管理中预防新污染产生和生态、环境保护的两大法宝，是预防为主方针的具体化、制度化。

然而与环境影响评价制度相比，建设项目环境保护“三同时”管理中还存在很多问题，“三同时”制度还不能得到全面有效的贯彻实施，特别是在社会经济的发展和投资渠道的多元化，各类新增的建设项目不断增加、规模不断扩大，行政审批制度的各项改革等情况下，“三同时”管理工作相当被动，这有可能影响到环境保护工作全面、有序地开展以及环保事业的发展。

因此，有必要对环境影响评价与“三同时”环境管理之间的异同进行比较分析和研究，以加深人们对这两项工作的了解，进一步促进我国建设项目的环境管理。

发 展“三同时”制度的发展阶段　逐步建立阶段（１９７２—１９８６年）　首次提出环境保护“三同时”的要求是在１９７２年国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决情况和解决意见的报告》中。

该报告指出“工厂建设和‘三废’综合利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”，这是“三同时”制度的雏形。

１９７３年在国务院《关于保护和改善环境的若干规定》中首次正式提出：一切新建、扩建、改建的企业必须执行“三同时”，正在建设的企业没有采取污染防治措施的，必须补上，各级环保部门要参与审查设计和竣工验收。

１９７９年《环境保护法（试行）》中以法律形式对“三同时”制度做了明确规定，这一规定为以后的有关“三同时”的法规和条例提供了法律保证，使这项制度迈出了关键性的一步。

但由于当时有关的法律法规只是对“三同时”制度做了原则性规定，缺乏一套具体、明确的法律规定，包括管理体制、机构职责和权限、审批程序，尤其是法律责任等。

１９８１年１１月国家计委、国家建委、国家经委、原国务院环境保护领导小组联合颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，对“三同时”制度的内容、管理程序，违反“三同时”的处罚做了较全面、较具体的规定。

为“三同时”制度的更好贯彻执行打下了坚实的基础。

不断发展完善阶段（１９８６—１９９４年）　在全面总结实践经验和教训的基础上，１９８６年由国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合颁布了《建设项目环境保护管理办法》，具体规定了“三同时”内容。

１９９３年国家环保总局下发了《关于进一步作好建设项目环境保护管理工作的几点建议》，重申了建设项目环境保护管理必须要严格执法，加强环保设施竣工验收，防止污染向我国转移，并提出了按污染程度对建设项目实行分类管理和简化审批程序。

１９９１年以后国家环保总局陆续颁发的部门行政规章和地方法规、行业行政规章等，基本形成了国家、地方和行业相配套的建设项目环境保护行政法规及技术规范的多层次法规体系。

此阶段国家的建设项目环境保护设施竣工验收管理，是以参加项目的主体工程验收为主，在竣工验收会上以国家验收委员的身份签字作为同意验收的一种形式来管理，是一种被动式的管理方式，大部分建设项目尚未正式开展环境保护竣工验收，在建设项目环境保护管理中体现为“重头轻尾”，在法规建设方面还缺少一些可操作的指导性文件。

渐趋成熟阶段（１９９４—２００３）　随着我国改革开放及经济体制的改革的深入，环境保护管理面临着一系列新问题。

建设项目的多渠道立项、外资企业的增多、乡镇企业的迅猛发展、第三产业崛起、开发区建设等，给我国的环境管理带来了新的冲击和挑战。

１９９４年国家环保总局颁布了《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（１４号令），使建设项目环境保护管理工作重点落在环保设施竣工验收的监督检查上，各省也制订了相应的规定，环保设施竣工验收逐步规范化。

１９９４年开始，建设项目环境保护验收由环境保护行政主管部门以参加工程整体验收转向由各级环境保护行政主管部门组织单项验收。

为加强“三同时”管理，全国普遍加大执法力度，由环境保护部门组织定期检查和重点执法检查相配合，实施分片、分部门的检查，对严重违反“三同时”制度的企业，如四川聚酯、唐山化纤、北京国华热电厂等项目，给予了限期整改直至停产的严厉处罚，在社会上产生了广泛的影响，推动了“三同时”制度的执行。

全国“三同时”执行率从１９９４年的８４．０％逐步上升到１９９６年的９０．０％，并保持稳中有升的趋势，基本扭转了建设项目竣工环境保护验收的被动局面。

１９９６年国家环境保护总局逐步推行了建设项目环境保护台帐管理和统计工作，目前已在全国推行，使建设项目环境保护的管理逐步纳入规范化管理的程序。

国务院１９９９年底又颁布了《建设项目环境保护管理条例》，标志着建设项目环境保护管理上了一个新的台阶，在建设项目竣工环境保护验收管理上又提出更高的要求。

经过多年的不断发展与完善，“三同时”制度逐步形成了以浓度控制为基础，重点抓住污染物排放总量控制、污染防治与生态保护并重的良性运转局面，对实现环境质量目标起着重要的作用。

环境影响制度的发展阶段规范建设阶段（１９７９—１９８９年）　１９７９年《中华人民共和国环境保护法（试行）》中确立了环境影响评价制度，该法第６条明确规定“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计”从而通过立法在我国建立了环境影响评价这项法律制度。

在以后颁布的各种环境保护法律、法规中，不断对环境影响评价进行规范。

通过行政规章逐步规范环境影响评价的内容、范围、程序，环境影响评价的技术方法不断完善，进行了广泛研究和探讨，取得明显进展。

环境影响评价覆盖面越来越大，这１０年是环境影响评价制度在中国形成规范和建设发展的阶段。

强化和完善阶段（１９９０—１９９８年）　从１９８９年１２月２６日通过《中华人民共和国环境保护法》到１９９８年１１月２９日国务院发布《建设项目环境保护管理条例》，是建设项目影响评价强化和完善的阶段。

随着我国改革开放的深入发展，建设项目的环境保护也在不断强化，这期间加强了国际交流与合作，汲取国外有益经验，进一步完善中国的环境影响评价制度。

针对建设项目的多渠道立项和开发区的兴起，提出环境影响评价分类指导和开发区进行区域环境影响评价的规定。

提高阶段（１９９９—２００２年）　１９９８年１１月２９日国务院２５３号令发布实施《建设项目环境保护管理条例》，这是建设项目环境管理的第一个行政法规，环境影响评价作为《条例》中的一章做了详细明确的规定，后又陆续颁布了一系列配套法规，环境影响评价制度迈进了继续提高的阶段。

新阶段——环评法的推出 ２００３年９月１日起正式颁布施行《中华人民共和国环境影响评价法》预示着环境影响评价工作新阶段的到来。

纵观前３个阶段，环境影响评价工作都是以建设项目环境影响评价为主，对环境有重大影响的发展规划、政策决策行为等没有进行环境影响评价。

环评法中着重强调规划环评工作，将环境影响评价制度的范围从建设项目扩大到有关的规划，确立了对有关规划进行环境影响评价的法定制度，使我国的环境影响评价制度更趋完善。

分析与比较概念及内涵从前述的发展历程看，“三同时”制度是中国第一项环境管理制度，它的出现早于环境影响评价制度，并与其一样是我国环境保护法明令规定的法律制度，以法律形式约束人们必须遵照执行，具有不可违背的强制性。

３０年来，积累了丰富的经验。

二者作为我国基本建设方面环境保护的基础，为强化建设项目环境管理发挥了重要作用，是我国环境管理实践的产物，也是我国环境管理战略总体构想的体现和深化，适应了强化管理的新形势，标志着我国环境管理进入了一个新时期，即更加注重科学性、定量性和法制性。

从对建设项目全过程的环境管理来看，环境影响评价制度集中在建设的前期管理；“三同时”环境管理集中在项目的建设过程中，是我国特有的环境管理制度。

国际上通常在环境影响评价概念中，把根据环境影响评价提出的防治污染、防止生态破坏的措施、设施的建设和落实及建成后的监督监测，看作是环境影响评价的一部分，是一个完整的全过程。

我国由于“三同时”制度先于环境影响评价制度而建立，建设项目环境管理就人为分成了两个阶段。

二者共同构成建设项目环境保护管理的两项基本制度。

为保证经审查批准的环境影响报告书（表）中所确定的环境保护措施予以落实，必须实行“三同时”制度，也就是说，环境影响评价制度的最终落实要依赖“三同时”制度的实施。

内容《中华人民共和国环境影响评价法》中第１章第２条明确规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

”应当引起注意的是，虽然严格意义上讲，环境影响评价与环境影响评价制度是两个不同的概念，但在对该法的进一步释解中“本条规定的环境影响评价，是一个大的概念，即包括环境影响评价方法和手段，也包括环境影响评价制度”，并提出了环境影响评价包括的３方面内容：运用各种科学技术手段对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估；根据预测和评估结果，针对规划和建设项目的具体情况，提出预测或者减轻不良环境影响的对策和措施；对评价结果进行跟踪监测，及时发现规划和建设项目实施中出现的问题，采取相应措施加以解决。

《中华人民共和国环境保护法》中明确规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。

”建设项目环境保护“三同时”制度在《建设项目环境保护管理条例》第１６条规定：“建设项目需要配好建设环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时投产使用。

”它提出了对建设项目环境保护设施建设的要求，即要求建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

这之中涉及的建设项目竣工环境保护验收是一项具有中国特色的环境管理制度，是我国现阶段控制新污染源、减少环境污染、保证“三同时”制度落实的重要措施。

建设项目环境保护管理是贯彻保护环境“预防为主”方针的关键性工作，对我国实施可持续发展战略发挥着重要作用。

而“三同时”制度是我国早期环境管理制度的第一项举措，是我国建设项目环境保护管理工作的一项创举，它从程序上保证了将污染破坏防治纳入开发建设活动的计划之内，是一项符合我国国情、具有中国特色的环境保护法律制度，是落实环境保护防治措施、控制新污染产生和生态破坏、防止项目建成后给环境带来新的污染和破坏等的关键，是加强环境保护管理的核心。

分类管理与实施环境影响评价制度中施行分类管理，建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析和专项评价；建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。