南京大学网络教育行政管理学考试讲义

第一章绪论第一节行政管理学研究的对象及主要内容一、行政的涵义行政管理学是研究“行政”的知识体系。

要懂得行政管理学是一门什么样的学问，首先就得了解和把握行政的涵义。

(一)国内外学者对行政涵义的解释和分析行政虽是一个古老的概念，但并非从来就有。

它随着国家的产生而产生，是国家的一种基本职能形态。

在我国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。

如远在2000多年前的《左传》中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。

到了近现代，中西方学者根据不同历史时期、不同国家的政治结构、政治历史和政治实践，从不同角度或不同层面来分析和解释行政，赋予行政以不同的涵义。

概括地说，大体有以下几种：1.从‘三权分立”的角度来理解行政法国启蒙思想大师盂德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类，主张这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。

以后的学者，以此理沦为基础，认为“行政”就是指与立法、司法并立的“三权”的一部分，认为“行政乃是政府行政机关所管辖的事务”。

2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政西方早期的一些政治学家和行政学家，把政治与行政相分离，认为政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定；行政是指实现国家目的的方法和技术，主要是指国家政策的执行。

如美国学者F.J.古德诺在他的名著《政治与行政》一书中，明确提出国家功能两分法，认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者谓之政治，后者即是行政。

3.从管理功能的角度来分析和释义行政这种观点认为凡是管理活动都是行政，并从管理的特点和功能方面来释义行政。

如美国著名行政学家L.D.怀特在其1926年所著的《行政学导论》一书中说：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。

”美国行政学家J.M.费富纳在1930年出版的《行政学》一书中也有同样意思的解释：“行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。

”这种观点从管理的功能及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政的动态性，对于我们把握行政的涵义有重要的参考意义。

4.从综合的角度，全面地概述行政一些政治学家和行政学家认为，行政是一个广涵义、多功能的概念，应该多方面、多层次、综合地分析行政。

我国台湾学者吴挽澜在其所著的《行政学新论》中是这样概述行政的：…行政实系指政府机关依据国家的政策和法令，为达成工作目标，对有关之人、财、事、物、时、空等作有效运用之施政行为。

简言之，行政便是化政令为具体行为的一种过程。

此种过程，若就行政的效能观念来论，即是输入政令．经由行政系统输出为民服务的绩效。

”显然，这种解释具有综合性的特点。

(二)科学理解行政的涵义国内外学者对行政的各种解释和分析，对理解什么是行政有重要的参考价值。

要科学地说明行政，应当首先明确以下几个方面的关系：第一，要明确行政与国家的关系。

我们这里所说的行政，是国家行政，是一个国家概念，是国家事务的管理。

行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。

行政是政治上层建筑的重要组成部分，行政活动是国家意志的贯彻和执行，因此，行政是国家的行政，它是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的。

第二，要明确行政与管理的关系。

行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特点；但行政只是管理的一种，是有特定意义的管理。

只有通过同家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。

第三，要明确行政与法律的关系。

行政虽然也是一种管理活动，但它同非行政性的管理活动有一个显著的区别，即行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，要依法管理。

在现代国家，国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任，国家行政人员的职责、权利、义务，国家行政机关行使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等，都必须以法律为基本依据，不得越出法律规定的范围。

从这个意义上说，行政是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。

综上所述，我们所理解的行政，是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。

二、行政管理学的研究对象尽管对行政管理学的研究对象的理解有些差异，表述上不乏争议，但在最基本的方面还是有大体一致的认识，即都认为行政管理学是研究行政管理及其活动规律的科学。

行政管理学的研究对象不是一般的管理活动，而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。

这种管理的范围极为广泛，它不仅包括以政府机构协调运转和提高行政效率为目的的政府内部事务的管理，而且包括以巩固和完善国家组织，维护和发展国家利益为目的的国家重大事务的管理，以及旨在为发展社会的经济、文化、教育、科技、卫生等各方面事业的社会事务管理。

行政管理的范围的广泛性还体现在它多元的、复杂的构成要素方面。

一般来说，行政管理包括行为要素、人员要素、资金与物材要素、组织要素、时空要素等。

行政管理的对象和范围的广泛性，决定了行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。

行政管理活动所涉及的一切领域和事务，行政管理的所有构成要素以及这些要素间的相互关系，都必然成为行政管理学的研究对象和研究内容。

但是，行政管理学作为一门科学，同其他科学一样，不能停留在对其研究对象作一般性的介绍和描述上，而必须要有一个去粗取精、由表及里的深化过程，进而揭示其一般规律性。

行政管理与其他管理一样，是人们的一种高度自觉的活动，要求人们正确认识管理现象、管理过程的内在规律性，以达到科学管理的目的。

行政管理又不同于其他管理，它是通过国家行政机关实施的管理，是一种国家管理活动，它所涉及的是社会现象领域中的一种特殊社会现象，即行政现象。

行政管理活动规律是行政现象、行政过程内在的、本质的、必然的联系，它寓于行政管理各项活动、各个要素以及它们的相互关系之中。

当人们正确认识和利用行政活动规律时，行政管理就能顺利进行并达到预期目标；反之，行政管理活动就会出现失误和混乱。

由于行政管理活动是一种综合性的活动，涉及社会生活的各个方面，因此,它反映社会政治、经济、科学、技术、文化生活等各个方面的客观规律，如政治发展规律、社会发展规律、经济规律、技术发展规律、文化发展规律、自然规律等，都会在行政管理活动中发生作用。

从事行政管理活动，不仅要认识和利用行政管理活动自身的规律，而且要将反映社会生活各方面的客观规律综合地加以利用。

总的来说，行政管理学的研究对象是行政现象，它是研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。

行政管理学要综合运用社会科学、自然科学、技术科学的有关理论和方法，研究行政管理系统的各个方面、各个要索、各个环节以及它们之间的内在联系和合理结合形式。

它旨在探索和揭示行政管理活动的一般规律性，科学地确立国家行政组织对国家与社会各种事务进行有效管理的原理、原则、体制、结构、方法、手段等，以指导整个社会的行政管理实践，提高行政管理水平和行政效率。

三、行政管理学的主要内容行政管理学的研究对象决定了它研究的范围和主要内容。

在这门学科发展的不同阶段，由于人们对行政和行政管理学研1究对象的认识不同，所以对行政管理学研究的主要内容的概括也不一样。

在行政管理科学萌芽时期，行政管理学的研究内容主要是行政法，即研究法律对行政的规范。

在行政管理学作为一门独立的科学产生以后，许多行政学家都把组织、人事、财务作为这门学科的主要组成部分。

以后，美国行政学家古立克强调以行政管理职能为行政学的主要研究对象，并把传统学派有关管理职能的理论加以系统化，提出了有名的POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理七职能说。

传统的行政学，一直把行政管理职能作为行政学思想的基石，作为行政管理活动的基本内容。

２０世纪３０年代以后，行为主义学派、决策学派开始兴起，他们把行政学的研究重点从管理职能方面转向政府的决策方面。

在西蒙的行政学体系中，行政学方法论和决策理论占有重要的位置。

随着社会经济文化的发展，行政管理领域的进一步拓宽，以及各种学科之间的相互渗透，行政管理学研究的内容更加深化、丰富。

由于行政管理学的研究范围更趋扩大，研究内容更为丰富，所以许多行政学家把行政学分为两大类别：一是一般行政学(或称普通行政学、理论行政学)，其任务旨在揭示行政管理的一般规律；二是专门行政学或部门行政学，着重探求专业部门行政管理的规律性。

行政管理学研究的内容，可以从不同角度进行概述，形成不同的框架，但总有一些最基本的东西，否则行政管理学就不成其为一门独立的科学了。

一般来说，它应是一个从静态组织结构到动态运行过程、从行政管理职能到具体行政实施方法和技术、从一般行政到专业行政的完整体系。

作为基础性的理论行政学,行政管理学的主要任务，是通过对行政系统、行政过程的抽象、综合研究，揭示行政管理的一般规律。

其主要内容大体上包括三大部分：（１）行政管理的权力主体。

行政管理是行政权力的行使及其过程。

行政权力的来源与结构，与行政权力相适应的行政职能，根据行政权力和行政职能设置的行政组织，掌握和运转行政组织的行政领导和其他行政人员，构成行政管理权力主体这一部分的主要内容。

这是一个从权力一职能一组织领导的有机系统。

（２）行政管理过程和内容，包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节。

这是一个从决策到用人、管财、内部管理，再到实施监控的完整过程。

（３）行政效率与行政改革。

提高行政效率是行政管理的出发点和归宿，不断推进行政改革则是保持行政管理活力和提高行政管理效率的根本途径。

本书的基本框架及主要内容，即按此设计。

第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生行政学诞生于美国,是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。

行政学在西方兴起的历史原因可以归结为以下几个方面：1.“行政国家”的出现。

随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡和工业经济、科学技术的发展，政府的行政管理职能日益扩大，管理手段日益复杂。

政府行政费用、财政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面的国际竞争日益加剧的状况，不断对政府的效率提出更高的要求。

2.“文官制度”改革运动的发展。

19世纪来，美国国内的文官改革运动直接推动了行政学的研究。

这场运动的主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。

3.多种学科的形成和发展。

政治学、经济学、法学、财政学导学科的发展促进了对行政组织行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为行政学从政治学中分离出来创造了理论条件。

4.专业教育和职业教育的发展。

19世纪来，美国一些成功地进行行政改革的城市需要培训后类人员到政府中任职，因为刺激了行政管理职业教育和最初的大学行政管理教育项目的发展，使行政学成为在职业学校和高等学校课堂中讲授的专门学科。