我国依法行政的基本理念与发展进程-课件讲义

1.

洛克 孟德斯鸠 卢梭 纵观西方国家二、三百年的依法行政发展历程，可以分为三个主要阶段：

）“无法律即无行政”的消极行政模式

在早期，经济领域深受亚当·斯密“看不见的手”的理论影响，崇尚自由放任；政治领域积极推行国家与社会的分离，致力于市民社会的建构，普遍奉行“管得最少的政府就是最好的政府”，认为政府只充当“守夜人”角色。与之对应，依法行政被定为一种“无法律即无行政”的消极行政：行政权应当完全来源于议会制定的法律，行政权的行使方式必须严格依照议会法律的规定，越权无效；行政机关实施的一切行政行为都必须有明确的法律依据，法无规定即不可为。

（2）依法行政与积极行政并行

20世纪30年代以后，积极行政逐渐开始占据主导地位。其目的是为了解决“市场失灵”的问题，其特定背景是1929年的世界性经济危机及其后数年的经济萧条。为了解决经济垄断、环境污染、失业罢工和社会保障等市场经济无法解决的公共问题，政府调控和干预的运用日益广泛。西方国家进入“行政国家”，行政机构膨胀，行政权向立法权和司法权延伸，对依法行政形成强烈冲击。为此，西方国家放弃了“无法律即无行政”的立场，承认积极行政和委任立法，为行政权扩张提供依据；同时明确要求“行政国”必须是法治国，行政权必须加以有效的规范和制约，行政权依法取得，通过行政实体法和程序法加以约束，在承认行政裁决的化解纠纷的功能同时坚持司法的最终原则。

（3）法律与行政的新平衡

20世纪70年代以来，“政府失灵”和经济“滞涨”困扰着西方国家。为了摆脱困境，他们开始反思“行政国”和“福利国”，在保留必要的行政管理的基础上，试图通过以私有化、普遍放松规制、重建市场价值为主题的公共行政改革来有效解决政府失灵问题，这推动着依法行政与行政管理之间的关系朝着新的方向转变：

一是强调法律与行政之间的和谐性，法律不应被当作行政的对手，而应成为规范行政权理性运作、对行政负责任的“良师益友”，推动行政的规范化与法治化。

二是议会立法不再进行“空白支票”式的授权，法院的司法审查也不再机械地坚持对行政权的一味控制，而是试图在授权与控权之间、在规范与功能之间、在行政权与公民权之间寻求一种微妙的平衡。

三是法律倾向于兼顾积极行政与消极行政，以便寻求二者之间的优势互补、各得其所，并对不同类型的行政区别对待，如对授益性行政的法律规制通常弱于负担性行政，对强制性行政的规范化要求通常明显严格于非强制性行政。

2.

（2）发展阶段（1989-1996）：以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心

1989年颁布、1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》），被公认为是我国行政法治建设进程和依法行政发展历程中的一座里程碑。事后的行政权力监督和公民权利救济成为重心。

《行政诉讼法》对依法行政的严格要求，有力地推动了行政法律制度的创新，在之后颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规进一步完善了事后监督，同时，《中华人民共和国行政处罚法》为代表的行政法律、法规的出台，使行政执法某些方面无法可依的状况得到了很大改善。

这一时期，依法行政的原则和要求不仅在政府文件中开始出现，而且依法行政的观念开始在民众中普及。1993年3月，在第八届全国人民代表大会政府工作报告中明确提出了依法行政原则：各级政府都要依法行政，严格依法办事。

（3）推进阶段（1996-2004）：规范行政权运行

随着依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略的正式确立，依法行政被视作依法治国的重点、核心、关键与难点，依法行政开始从主要侧重于事后的行政权力监督和公民救济阶段，向事前、事中和事后全方位规范、制约行政权运行的新阶段转变，注重建立、健全依法行政机制。

1996年2月，江泽民同志代表党中央第一次提出了“依法治国，建设社会主义法制国家的治国方略”。1997年党的十五大报告和1999年3月的《中华人民共和国宪法修正案》，将“依法治国，建设社会主义法治国家”正式确立为基本治国方略。依法行政频繁进入政府工作报告，成为各级政府施政的基本准则。1999年11月，国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，就依法行政的重要性、紧迫性、长期性、指导思想、基本原则、具体要求、组织保障等，提出了明确要求并作出重大部署。

《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》三部重要法律出台，分别从事前、事中、事后共同推进依法行政的进程。依法行政的面貌发生了显著的变化，越来越受到党和政府的高度重视，依法行政快速推进，各级行政机关的依法行政意识明显增强，依法行政制度日趋完善，依法行政的能力和水平有了很大提高，实践成效明显。

（4）完善阶段（2004-2014）建设法治政府

2004年，国务院在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出10年建设法治政府的目标，规划了推进依法行政的实施蓝图。

这十年间，在2008年国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，2010年11月，发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（简称《实施意见》）。这两个阶段性文件，归纳了依法行政的实践，针对法治政府建设的重点问题，推动基层政府依法行政，落实法治政府建设的任务。《实施意见》提出，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。

《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、法规的出台，进一步完善了行政法律制度，行政执法责任制等机制的建立，提高了依法行政的能力和水平；干部依法行政培训的普遍开展，提高了行政机关工作人员的依法行政意识，政府运行法治化不断推进，法治政府观念深入人心。