我国慈善组织监督管理中存在的问题及其对策

我国慈善组织监督管理中存在的问题及其对策

摘要：《中华人民共和国慈善法》中的多数条款都涉及到慈善组织这一概念。总体来说，慈善组织的健康发展离不开系统完善的监督管理制度的约束。目前来看，慈善组织监督管理制度在慈善文化氛围并不浓厚的环境下存在着立法不完善、政府作用未合理发挥以及慈善组织自身发展不合理的问题。对于慈善组织的有效监管要在重视和尊重慈善的法律环境条件下，从健全法制开始，做好与政府慈善工作的衔接，并且需要慈善组织自身的努力来完善其内部的监督管理制度。只有采取由内而外的监督模式，才能实现我国慈善组织的健康、科学发展。

关键词：慈善组织；监督管理；问题；对策

一、慈善组织监督管理概述

（一）慈善组织的概念

2016年3月16日，全国人民代表大会颁布了《中国人民共和国慈善法》，该法在2016年9月1日开始施行。根据该法规定，我国慈善组织是指依法成立，符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。此外，慈善组织可以有基金会、社会团体、社会服务机构等不同的组织形式。

（二）监督管理体制及其法律关系

慈善监督管理体制是指慈善主体依法使用各类监管方式、方法对慈善组织、慈善行为进行监督管理形成的制度体系，包括慈善监管法制、慈善监管主体、慈善监管方式、慈善监管内容几个方面。

首先是在慈善监管主体方面，政府和利益相关者扮演的角色各不相同。政府以行政权力作为依托，具有权威性，因此其监管也具有执行力。其次是在慈善监管方式中，随着政府逐渐由管理职能向监督职能的转变，当今政府对慈善组织全面，适度，有效的监督显的尤为重要。利益相关者一般包括捐助者、受助人及社会公众，其进行的监督方式比较直接。无论是捐助人、受助人还是社会公众，其都出于对自身合法权益的维护，或者社会公益的维护，在法律保护下，积极的对慈善活动和组织进行合法有效的监督。最后是在慈善监管内容中，各方慈善监督管理主体围绕着慈善资源的分配和使用进行不同的监管。慈善捐赠资金是面向社会公众的，因此慈善资金的使用必须是公开和合理的。政府对慈善资金的监管形

成了立体化分布：业务主管部门、注册登记部门、税务、审计部门等全方位的多维监管。作为一个捐款者，必须要求慈善资金不能违背公益的方向。慈善的目的就是为了受助人服务的，因而保证受益人切实的享受到该有的权利是衡量慈善是否成功的标准。如果慈善受助人由于慈善活动行为过程中出现一系列问题，则可以在其受损的范围内，有权请求相关责任人员负法律责任。

二、我国慈善组织监督管理存在的问题及其原因

（一）立法方面

《慈善法》作为我国慈善事业的基本法，其全面性和可操作性仍需进一步完善。

首先，《慈善法》第二章是对慈善组织的规定，但在这一章中，没有出现“法人”一词。依照《慈善法》第八条规定，慈善组织是一种非营利性组织，这一概念所体现出来的含义就是慈善组织可以是法人或者是其他组织。这样就会导致法人和慈善组织的关系更加复杂，也会给民法典的制定带来一定的阻碍。

其次，《慈善法》第10条规定了关于已有社会组织的慈善组织性质的认定，但是慈善组织和社会组织的关系并非认定这么简单就可以解决的。《慈善法》使得慈善组织法定化，由此带来的问题就是对社会组织体系的冲击，导致现有社会组织的分化。社会组织在《慈善法》中实际上被分成慈善组织和非慈善组织，由此产生的问题是，非慈善组织找不到自己的制度出路。

再次，之前的《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》仍然存在关于慈善组织概念界定不清以及双重管理规定的问题，这就要求需要及时对这些相关法规进行更新和修改。我国《慈善法》强调政府在慈善事业中起着一种指导性的作用。但是1999年颁布的《慈善捐赠法》仍规定行政部门有权对慈善捐赠财产的使用及管理情况进行财务审计，这就是对政府在慈善捐赠财产方面的职能的扩大，与现行慈善法的规定和要求不符。

最后，《慈善法》第九章“促进措施”中已经规定了慈善组织享受税收优惠的情形，但是对于慈善组织的税收优惠具体措施仍然缺乏可操作性。根据有关部门统计，目前非现金捐赠即物资捐赠额度逐年增加，但是现行法却规定非现金捐赠不享受税收优惠。立法缺失问题会给慈善组织的合理有效的监管带来障碍。（二）行政方面

慈善组织在慈善救助中发挥着主要的作用。政府是慈善救助中的相关政策的制定者和执行者，目前来看，政府趋向于使用公权力即行政命令筹集善款，使得

社会公众和相关企业处于被动的地位，也导致了企业捐款的不积极性以及公众对慈善组织的不了解等社会问题。《慈善法》在“监督管理”这一章中，并没有明确规定对慈善组织相关的监督管理体制。此外，政府作为慈善组织的引导者，但其并没有对慈善事业文化做大力宣传，这就容易导致慈善组织的公开透明度受到不同程度的影响。政府的作为与不作为将对慈善组织的监督管理制度产生重大的影响。

（三）慈善组织自身方面

《慈善法》正式将我国的慈善组织法定化。但是，就目前来看，慈善组织自身却存在不少问题。首先，居民对慈善组织不够了解，对慈善组织的认知度十分低，有的人甚至将慈善组织的相关慈善活动理解为政府的救助措施。另外，慈善组织的工作效率也有待提高。部分依靠政府推动的慈善组织在进行救助时，过分依靠政府和相关主管部门的分配，导致慈善组织利用社会资源的效率下降。此外，专业人才的匮乏也很大程度上影响了慈善组织的健康发展。现阶段来看，慈善组织的从业人员整体文化水平较低，专业技能水平较低。最后是慈善组织与政府的救助措施工作没有做好衔接。衔接不紧密，工作有漏洞。慈善事业包含社会中很多领域，包括教育、医疗、卫生等。目前来看，慈善组织与政府部门的救助慈善工作衔接就仅仅在医疗领域由民政部门出台了相关文件——《关于加强医疗事业与慈善事业衔接的指导意见》。慈善组织作为一个整体，任何一个方面的缺口都会影响到内部良好的监督管理制度的建立。

（四）法律环境方面

我国社会的慈善文化氛围并不浓厚，社会力量在对慈善组织的舆论监督方面并没有起到应该有的作用。部分公民对慈善组织的认知度低，法律意识缺乏，不能和政府的救助措施相区分。另外，我国整体的慈善组织在公众的心目中公信力低下，这与近年来被曝光的关于慈善组织的一系列的社会事件分不开。郭美美事件极大地损害了中国红十字会的形象和公信力；上海市卢湾区红十字会的“万元餐费”事件引发了公众对慈善组织挥霍公众捐款的质疑；中非希望工程的“卢美美”事件唤起了公众对慈善组织财务管理问题的关注；中华慈善总会的“尚德作捐门”事件引发了社会对于慈善捐赠财产去想的关注。各方面的现状和问题说明了当前我国慈善组织监督管理制度的亟待完善。

三、完善我国慈善组织监督管理制度的建议

（一）完善慈善组织监督管理的法律法规