财政学政府预算概述

理解政府预算的定义
▪ P295 定义：政府预算是一定时期内，政府为 实现特定目标所必须完成的各种项目的计划， 即政府的财政收支计划。
▪ 个人观点：但仅仅这样（收支计划），能体 现出政府预算的实质内涵吗？能体现出政府 预算与私人预算的真正区别吗？个人、家庭、 企业用钱也都有计划，它们与政府预算的实 质区别何在呢？
▪ 再比如，美国自18世纪以来就是实行市场经济制度， 但美国民众对于政府预算的监督直到20世纪初叶才 真正成为现实（王绍光《美国“进步时代”的启 示》），所以美国经济学家埃克斯坦曾讲：美国在 1913年以前没有真正的预算。
附：英国宪章运动
▪ 英国19世纪时被称为“世界工厂”。多少年来在这个以实行 “议会民主”而闻名的国家里，只有缴纳高额所得税的人才有 选举权，广大工人被排斥在议会大门之外。 1842年5月2日， 工人请愿书上写道:“尊敬的贵院就它现在的组成来说，既不 是由人民选出来的，也不是由人民作主的。它只为少数人的利 益服务，而对多数人的贫困、苦难和愿望置之不理。” 统治 者穷奢极欲，被统治者受苦挨饿”。
▪ 政府买一台电脑也要向人大报告
其他分类方法（续）
▪ 按照预算作用的时间分类
• 年度预算 • 中长期预算
▪ 按照法律效力分类
• 正式预算 • 临时预算：正式预算成立前暂时性预算 • 追加（修正）预算
▪ 案例研究：1998年的追加预算
追加预算（年中调整）案例研究
▪ 1998年3月6日，财政部长在全国人大九届一次会 议上作预算报告，强调1998年要继续实行适度从 紧的财政政策，严格控制财政支出，中央财政赤字 要比1997年的执行数560亿元减少100亿元。1998 年8月，财政部向全国人大常委会提出预算调整方 案获得批准。预算调整方案的基本内容是：增发 1000亿元长期国债，用于基础设施专项投资，它 使中央和地方的预算支出各增加500亿元，中央财 政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。如 此大幅度的年中预算调整，是建国以来所罕见的。 那么，这种调整意味着什么呢？
▪ 私人部门预算：钱是自己的，私人用钱要做 计划，安排好开支是个人的事。但政府不一 样，钱并不是政府的。钱怎么收，收多少， 用在哪里，都不是政府本身能决定的，预算 应由人民代表大会批准而后执行，表示代表 人民理财，因此政府预算本身是法律文件， 甚至是宪法的体现。
▪ 因此预算根本上是民主政治过程的体现，法 治性是其实质内涵。
资料：美国政府的关门事件
▪ 美国史上曾多次发生过因财政预算没通过而迫使政府关门的事件： ▪ 从1995年11月至1996年1月，克林顿政府与国会在财政预算问题
上僵持不下，导致美国联邦政府部分机构两度关门。第一次是 1995年11月14日至19日，80万政府工作人员“下岗”6天。第 二次是1995年12月16日至次年1月6日，持续22天，28万政府雇 员不能上岗，另有40多万雇员属要害部门，必须上班但拿不到工 资。这是20世纪80年代以来，联邦政府与国会谈不拢而关门的 第5次。 ▪ 2003年7月1日，美国加利福尼亚州因州议会内共和党与民主党 的驴象之争，使得政府预算案未能如期通过。施瓦辛格在选举中 获胜，成了新州长。 ▪ 2005年7月1日，明尼苏达州议会因为没有通过新财政预算案， 当年，美国没能如期通过财政预算案的，有十几个州。 ▪ 2006年七月，新泽西州政府关门。 ▪ 据悉，因财政赤字而使预算案不能按期通过，几乎是美国各州的 通病。不过，几乎没有一个州政府愿意自动关闭，大都采取临时 预算案，使州政府继续运作，直到通过新的预算案。
▪ 公共财政与民主政治间的内在联系
1.2 政府预算制度的形成
——看其法治性内涵
▪ 第一个现代政府预算产生于英国 ▪ 历史：1215年英国的《大宪章》 限制公共收入
1642年开始的英国内战 1688年的光荣革命（限制公共支出、确立王 室俸禄制度）
1852年格莱斯顿改革 预算制度形成 19世纪中的宪章运动 ▪ 可参阅 张馨《部门预算改革》 经济学科出版社 2001
2.4 其他分类方法
▪ 按照政府级次分类可以分为中央预算和地方 预算。政府预算就是政府收支预算，一般来 说，有一级政府就有一级财政收支活动主体， 也就应有一级预算。
▪ 在现代社会，大多数国家都实行多级预算
▪ 中央预算（政府预算管理体系中居于主导地 位）
▪ 地方预算（在预算管理体系中居于基础性地 位）
▪ 黄仁宇《资本主义与二十一世纪》生活.读书.新知 三联书店1997年
▪ 在中世纪，英国就存在着各种代表会议（大咨政会、 贤人大会），当时君主就需要召开这些会议，以使自 己对诸侯征税较为容易些 评：中西历史传统不同
▪ 1214年，英国的贵族会议拒绝了英王约翰提出的征税 要求，双方关系的紧张导致了内战。君主战败，于次 年被迫接受贵族们的要求并签署了《大宪章》—— “非赞同毋纳税” 评：其实只是形式上的封建习惯 法
▪ 1840年7月宣告成立全国宪章派协会。它的宗旨是“实现下院 的彻底改革，使下院能全面地忠实代表联合王国的全体人员”
▪ 1848年，在欧洲大陆革命风暴的推动下，宪章运动再度高涨。 第三次全国请愿书进一步提出，劳动是一切财富的唯一来源，。 人民是权力的唯一来源。在请愿书上签名的有197万人。伦敦、 曼彻斯特、伯明翰、利物浦、格拉斯哥等城市的工人举行了声 势浩大的示威游行。 列宁评价英国的宪章运动是“世界上第一次广泛的、真正群众 性的、政治性的无产阶级革命运动”。宪章运动标志着英国无 产阶级开始作为一支独立的政治力量登上了历史舞台，揭开了 同资产阶级争夺政治权力的斗争的序幕。
2 、政府预算的种类
▪ 2.1 单一预算与复式预算
▪ 单一预算又称单式预算，是指在预算年 度内，将全部公共收支编入一个单一的 总预算内。
• 优点：整体性强、简便易行 • 缺点：没有把全部的财政收入按经济性质
分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选 择地进行宏观经济控制。
▪ 复式预算是在单式预算的基础上发展演变而 成的，是指在预算年度内将全部预算收支按 经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上 的预算，以特定的预算收入来源保证特定的 预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关 系。
附：资料
▪ 市场经济制度最早在英美等西方国家确立，但广大 民众对所纳之税以及政府如何使用这些税收在很长 一段历史时期却并不拥有赞成权和监督权，相当多 的西方国家都是在经过民众长期不懈的民主运动的 奋斗和努力下才使之成为现实。
▪ 众所周知，英国在确立了资本主义制度以后的很长 一段历史时期中，大众是否拥有选举权是与个人拥 有的财产、地位等相挂钩；法国一直到19世纪40年 代以后妇女才开始拥有选举权。
▪ 理解政府预算的定义（多视角的理解）
• 1．政府预算是一个政治 （政治家） • 2．政府预算是一个决策 （经济学家） • 3．政府预算是政府收支报告 （会计学家） • 4．政府预算是政府计划和政策的重要工具 （公共管理学） • 5．政府预算是一种计划 • 6．政府预算是一套数字、表格和图表 • 7．政府预算是资金的申请
▪ 在政府预算制度形成的过程中，一直存在的君主与议 会间的税收权争夺，议会并不总是占上风。评：看看 都铎王朝即知
▪ 但历史潮流不可抵挡，市场控制税收权并进而控制整 个财政权，是市场经济发展进程的必然结果 评：市场 经济发展使权力结构、议会结构发生了变化。
▪ 1688年的光荣革命 评：最终确立了议会财政
第十四章 政府预算
本章结构
▪ 1、政府预算概述
• 理解政府预算最重要的一个性质——法治性
▪ 2、政府预算种类
• 如什么是复式预算、零基预算、绩效预算、部门 预算
▪ 3、政府预算的编制、审批、执行与决 算
1、政府预算概述
▪ 1.1 预算(budget)的定义
▪ 预算是预先安排的收支计划。政府预算就是预先安 排的政府收支计划。
• 区分经常预算和资本预算，这就区分了各项收入 和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性 质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比 较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和 科学的宏观决策与控制。
• 把预算分成经常预算和资本预算两个部分，两个 部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，这 就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观 念。
• 1998年上半年经济增长率仅为7％
• 企业产成品库存总量不断增加，1998年中已达4 万亿元
▪ 绩效预算：是指根据成本-效益比较的原则， 决定支出项目是否必要及其金额大小的预算 形式，即有关部门先制定所要从事的事业计 划和工程计划，再依据政府职责和施政计划 选定执行实施方案，确定实施方案所需支出 费用而编制的预算。
▪ 目的：主要是测量政府财政资金使用效率， 以此作为政府资金安排使用的资料和信息。
1.3 政府预算制度的基本性质
▪ P298 （同时看我国预算制度之不足） ▪ （1）计划性 ▪ （2）归一性 ▪ （3）公开性（透明度） ▪ （4）法治性 ▪ （5）年度性（历年制、跨年制）
▪ 最本质的内涵是什么？
▪ 案例——正视人大缺钙现象
• 人大审批计划、预算“跑龙套”、“走过场”的 通病一直难治愈，且不说计划预审的草案内容
▪ 但绩效评估存在困难（可见P100社会成本－ 收益分析的困难）
2.3 增量预算和零基预算
按编制方法分类，政府预算可分为增量预算 和零基预算。 增量预算（基数法）：指财政收支计划指标 是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度 的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式。
零基预算（因素法）：指对所有的财政收支， 完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编 制的预算形式。
其他分类方法（续）
▪ 按照预算收支管理范围wenku.baidu.com类
• 总预算：各级政府预算 • 部门预算 • 单位预算
▪ 部门预算是政府总预算的基础，基层单 位预算是部门预算的基础。
附：部门预算改革
• 2000年开始进行部门预算改革 • 什么是部门预算，与以前预算有何不同？
• “广东特色”：政府预算科目列至项级
▪ 从原来仅列的“类级收支总数”，扩延到具体 运用的300多个款级、500多个项级财政资金
• 由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目， 这就使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的 收支才可能有差额。
2.2 项目预算和绩效预算
▪ 按投入项目能否直接反映其经济效果分 类，政府预算可分为项目预算和绩效预 算。
▪ 项目预算：指只反映项目的用途和支出 金额，而不考虑其支出经济效果的预算 形式。
“内行说不清”、“外行看不懂”，就是举手表
决草案时也是“一锅端”，基本上原原本本通过，
尤其是政府及其财政部门自由突破计划预算使原 本苍白无力的计划、预算审查更加流于形式。
1999年，国家审计署长李金华向九届全国人大常 委会第10次会议披露的问题“触目惊心”：财政 部一些司局挪用支农周转金1亿多元盖大楼； 1998年全国上下抗洪，水利部竟挪用大江大河堤 防资金1400万元盖宿舍；国家旅游局下属公司竟 私分国债收益，人均12万元。日前，媒体又披露 北京铁路局挪用4个亿建四星级宾馆。
▪ C＋I＋G＋X＝C＋S＋T＋M，即I＋（G－T） ＋（X－M）=S。在经济处于萧条阶段时，I ＜ S，因而维持上面的等式，应使（X－ M） ＋（ G－ T）＞0。如果 X＜ M，则必须使 G＞ T。当经济处于繁荣阶段时，则应做相 反的操作
• 东南亚金融危机的影响。外贸的增长幅度也明显 放缓，并于5月出现负增长
▪ 典型复式预算一般分为经常预算与资本预算。
• 经常预算收入来源主要是税收和一般性的行政收 费，对应的支出是行政国防、科教文卫等公共支 出
• 资本预算收入来源为公债和国有资产收益，对应 的支出为国有企业和基础设施的投资性支出。
经常预算和资本预算包括的具体收支项目如图
▪ 复式预算组织形式的最大特点：
政府预算制度的形成
▪ 政府预算制度在英国的形成和发展过程，具 有以下几个特点 (P298)（简单了解）：
▪ （1）政府预算制度是经济利益争夺的产物 ▪ （2）政府预算制度是政治格局变动的直接结
果
▪ （3）政府预算制度是议会对君主财政权剥夺 的直接结果
▪ （4）政府预算制度直接促进市场经济的建立 健全